УВКБ

Мандат

УВКБ ООН в первую очередь уполномочено обеспечивать международную защиту и гуманитарную помощь, а также искать долгосрочные решения для подмандатных лиц
Switzerland. Signature of the 1951 Refugee Convention in Geneva

Signature of the 1951 Refugee Convention in Geneva, Switzerland : Mr. John Humphrey, Director of the Human Rights Division; Mr. Knud Larsen (Denmark) President of the Conference; Dr. G.V. van Heuven Goedhart, High Commissioner for Refugees.

Мандат УВКБ ООН
Посмотр всех
Обзор

Мандат УВКБ ООН является (юридической) основой деятельности УВКБ ООН и обоснованием его существования. Он информирует о том, что УВКБ ООН должно делать (материальная сфера) и для кого (персональная сфера).

Основным источником мандата УВКБ ООН является Устав, принятый Генеральной Ассамблеей (ГА) Организации Объединенных Наций в 1950 году (Резолюция 428 (V) от 14 декабря). Пункт 1 Устава гласит, что «…Верховный комиссар…, действуя под руководством Генеральной Ассамблеи, принимает на себя обязанности по предоставлению международной защиты под эгидой Организации Объединенных Наций тем беженцам, которые подпадают под действие настоящего Устава, и по изысканию окончательного разрешения (долгосрочных решений) проблемы беженцев (…)» (выделено нами).

Материальная сфера действия более подробно раскрыта в пункте 8 Статута. Впоследствии Генеральная Ассамблея расширила личную сферу действия (как предусмотрено в пункте 9 Устава), включив в нее лиц без гражданства (уточнено Генеральной Ассамблеей в 1974 году и подтверждено в 1976 году), лиц, ищущих убежище (уточнено Генеральной Ассамблеей в 1981 году) и репатриантов (признано Генеральной Ассамблеей в 1985 году).

УВКБ ООН не имеет общего или исключительного мандата для внутренне перемещенных лиц. ГА санкционировала участие УВКБ ООН в конкретных операциях с 1972 года (например, в Судане, Анголе, Колумбии и Боснии и Герцеговине), а в 1993 году уточнила роль УВКБ ООН при определенных формальных условиях (см. ниже).

Мандат в отношении беженцев применяется как в чрезвычайных, так и в нечрезвычайных ситуациях, включая ситуации смешанных перемещений, включающие просителей убежища и беженцев, а также мигрантов. Мандат в отношении беженцев также применяется как в лагерях, так и за их пределами. Кратко, Верховный комиссар имеет мандат в отношении беженцев во всем мире, где бы они ни находились. Эффективное осуществление этого мандата предполагает и подкрепляется обязательством государств сотрудничать с Верховным комиссаром и его Управлением, а также признает роль Верховного комиссара в «эффективной координации мер, принимаемых для решения этой проблемы» [проблемы беженцев].

1. Сущность мандата

Полномочия Генеральной Ассамблеи
Важно помнить, что мандат Верховного комиссара был установлен ГА ООН («Верховный комиссар ООН по делам беженцев, действующий под руководством Генеральной Ассамблеи...») и что ГА стремилась обеспечить Верховному комиссару, поддерживаемому его Управлением, особый статус в ООН, для обретения той степени независимости и престижа, которая необходима для того, чтобы эффективно выполнять свои функции и пользоваться моральным авторитетом.

Неполитический, гуманитарный и социальный характер
Общей чертой мандата УВКБ ООН является его абсолютно неполитический (то есть беспристрастный), гуманитарный и социальный характер (пункт 2 Устава). Исходя из этого, Верховный комиссар и его сотрудники должны воздерживаться от заявлений или любой другой деятельности, которая активно занимает или может быть воспринята как занятие политической позиции. (См. также Кодекс поведения УВКБ ООН, обязательство 3: избегать конфликта интересов, сохранять и укреплять доверие общественности к УВКБ ООН).

Двойная правовая основа
УВКБ ООН и мандат УВКБ ООН в отношении беженцев имеют двойную правовую основу. Хотя Устав является основным источником мандата УВКБ ООН, он дополняется последующими резолюциями ГА, Конвенцией о статусе беженцев 1951 года и Протоколом 1967 года, а также региональными документами по правам беженцев. Эта двуединая правовая основа обеспечила Верховному комиссару и его Управлению независимость.

Исключительность
Мандат УВКБ ООН касается юридически определенной группы людей и охватывает все аспекты их благополучия (право беженцев пользоваться максимально возможным набором основных прав и свобод, преамбула Конвенции 1951 года), включая поиск решения их проблемы. С 2003 года мандат является постоянным (резолюция ГА ООН 58/153).

Мандат УВКБ ООН, определенный правовыми документами и резолюциями ООН, является «непередаваемым». Это означает, что ни в одной связанной непосредственно с беженцами или смешанной ситуации ответственность за беженцев и подмандатных лиц не может быть передана или делегирована другой структуре ООН или другому субъекту.

Помимо УВКБ ООН, единственным другим агентством ООН по делам беженцев является Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), которое имеет конкретный мандат на предоставление помощи и защиты палестинским беженцам 1948 года, перемещенным лицам 1967 года и их потомкам в пяти зонах деятельности (Газа, Западный берег реки Иордан, включая Восточный Иерусалим, Ливан, Иорданию и Сирийскую Арабскую Республику). За пределами этих зон за предоставление помощи и защиты палестинским беженцам отвечает УВКБ ООН.

2. Материальная сфера

Деятельность, которую Верховный комиссар должен осуществлять в интересах беженцев, изложена в Уставе и последующих резолюциях ГА и ЭКОСОС. Основной задачей УВКБ ООН в соответствии с мандатом является предоставление международной защиты и гуманитарной помощи, а также поиск, совместно с правительствами, долгосрочных решений..

Стандартные функции включают регистрацию, определение статуса, выдачу документов лицам, подпадающим под мандат УВКБ ООН, распределение помощи, обеспечение готовности к чрезвычайным ситуациям, специальную гуманитарную деятельность и более широкую работу в области развития. УВКБ ООН также обеспечивает косвенную дипломатическую и консульскую защиту беженцев и лиц без гражданства. Верховный комиссар имеет право и обязан напрямую ходатайствовать от имени беженцев и лиц без гражданства, которые в противном случае не имели бы юридического представителя на международном уровне.

Неотъемлемым элементом основного мандата является обязанность Верховного комиссара осуществлять надзор за применением документов по защите беженцев, включая Конвенцию 1951 года и Протокол к ней 1967 года. Ссылки на обязанность УВКБ ООН осуществлять надзор также содержатся в Конвенции Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 года, Картахенской декларации 1984 года и нескольких законодательных документах ЕС. Устав УВКБ ООН прямо наделяет УВКБ ООН функцией надзора за применением международных конвенций по защите беженцев. Кроме того, государства-участники Конвенции 1951 года, Протокола 1967 года и Конвенции ОАЕ 1969 года обязаны сотрудничать с УВКБ ООН, особенно в части его надзорных функций, и, в частности, предоставлять УВКБ ООН информацию и статистические данные об обращении с беженцами. УВКБ ООН выполняет эту обязанность, например, посредством отстаивания интересов, информирования общественности, наращивания потенциала и технической помощи, партнерств, комментариев к национальным законодательным и политическим инициативам в помощь законодателям, а также участия в судебных процессах в качестве amicus curiae («друга суда»), чтобы помогать судам принимать решения, влияющие на правовой статус, права и решения для беженцев, в соответствии с международным правом.

Регистрация и определение статуса являются ключевыми функциями, поскольку УВКБ ООН уполномочено заявлять о том, какие лица или группы лиц подпадают под основной мандат. Такое применение мандата дает понять другим внешним субъектам, включая правительства принимающих стран, что Верховный комиссар заинтересован в международной защите таких лиц и имеет обязанности в отношении них. УВКБ ООН признает беженцев множеством способов, в том числе в рамках индивидуальных процедур, а также путем объявления групп беженцами по принципу prima facie (т.е. при отсутствии доказательств противоположного).
 

3. Персональная сфера

Беженцы и лица, ищущие убежища
Беженцы являются частью основного мандата УВКБ ООН. Беженцы – это все лица, которые отвечают критериям применимого определения беженца, установленного международными или региональными документами о статусе беженцев, мандатом УВКБ ООН или национальным законодательством.
Лица, ищущие убежище, также входят в компетенцию Верховного комиссара ratione personae (по кругу лиц). Лица, ищущие убежище – это лица, которые ищут статус беженца или статус дополнительной международной защиты и чей статус еще не определен УВКБ ООН или властями. Не каждое лицо, ищущее убежище в конечном итоге будет признано беженцем. Однако лицо, ищущее убежище, имеет право на защиту от принудительного возвращения и определенные минимальные стандарты обращения до определения его статуса.

Репатрианты
Репатрианты также подпадают под основной мандат УВКБ ООН. Это бывшие беженцы, которые спонтанно или организованно вернулись в страну происхождения, но еще не полностью (ре)интегрировались. Мандат УВКБ ООН в этой области был уточнен и расширен Исполнительным комитетом и Генеральной Ассамблеей. Первоначально считалось, что действие мандата прекращается, когда беженец оказывается в стране своего происхождения, теперь же мандат УВКБ ООН распространяется на оказание помощи в реинтеграции и мониторинг обращения с беженцами после их возвращения. (См. решения Исполнительного комитета № 18 (1980), № 40 (1985), № 74 (1994) и № 101 (2004); резолюцию ГА 40/118 от 13 декабря 1985 г. и резолюцию ГА 49/169 от 24 февраля 1995 г.). Взаимодействие УВКБ ООН с репатриантами обычно ограничено по времени; его цель – передать ответственность другим субъектам, в частности партнерам по деятельности в области развитию.

Лица без гражданства
Что касается беженцев без гражданства, то первоначальный мандат УВКБ ООН (изложенный в п. 6(A)(II) Устава и ст. 1(A)(2) Конвенции 1951 года) со временем был расширен Генеральной Ассамблеей и теперь также включает всех лиц без гражданства, не являющихся беженцами. Важно отметить, что деятельность в интересах лиц без гражданства является частью уставной функции УВКБ ООН и включает в себя идентификацию, предотвращение и сокращение безгражданства, а также защиту лиц без гражданства. (См. Исполнительный комитет, № 78 (1995), одобренный резолюцией ГА 50/152 от 21 декабря 1995 года; и Исполнительный комитет, № 106 (2006), одобренный резолюцией ГА 61/137 от 19 декабря 2006 года; см. также Конвенцию 1954 года о статусе апатридов и Конвенцию 1961 года о сокращении безгражданства).

Внутренне перемещенные лица
Верховный комиссар не имеет общего или исключительного мандата в отношении внутренне перемещенных лиц (ВПЛ). Вместо этого ГА уполномочила УВКБ ООН проводить при определенных обстоятельствах операции по защите ВПЛ и оказанию им гуманитарной помощи. В начале 1990-х годов она уточнила роль УВКБ ООН, установив формальные критерии участия Управления. Участие УВКБ ООН в операциях возможно при наличии:

  • Конкретного запроса или разрешения Генерального секретаря ООН или компетентного главного органа ООН.

  • Согласия государства или другого заинтересованного субъекта.

  • Гарантии доступа к соответствующим внутренне перемещенным лицам.

  • Адекватных ресурсов, а также знаний и опыта Управления.

  • Комплементарности с другими агентствами.

  • Надлежащей безопасности персонала.

Межучрежденческий постоянный комитет разработал подход к межведомственной координации (гуманитарная реформа и программа преобразований) для реагирования на ВПЛ, в соответствии с которым УВКБ ООН согласилось взять на себя в 2005 году руководство Глобальным кластером в области защиты и совместное руководство по координации/управлению лагерями и предоставлению убежища в чрезвычайных ситуациях. Сегодня участие УВКБ ООН в работе с ВПЛ сосредоточено на проведении операций, в которых УВКБ ООН имеет сравнительные преимущества, и на руководстве кластером, как указано в Оперативном руководстве по участию УВКБ ООН в ситуациях, связанных с внутренним перемещением (UNHCR/OG/2016/2).

Добрые услуги
УВКБ ООН также может участвовать и участвует в деятельности по оказанию помощи различным группам вне определенных мандатом функций, если ГА или Генеральный секретарь предлагают УВКБ ООН оказать «добрые услуги» таким группам.