Справочная записка, касающаяся концепции безопасной страны и статуса беженца

Справочная записка, касающаяся концепции безопасной страны и статуса беженца

Введение

1. В связи с тем, что требования к государствам в отношении допуска на свою территорию и приема лиц, ищущих убежище, постоянно возрастают, необходимо использовать такие механизмы и подходы, которые предусматривают предельно рациональное распределение ответственности между государствами в данной сфере. Применение подобных механизмов и подходов особенно приветствуется в тех случаях, когда это помогает точнее определить лиц, нуждающихся в защите, а также способствует международному сотрудничеству в области предоставления необходимой защиты и реализации долговременных решений. Проблема беженцев является проблемой международного масштаба и характера. Решение подобных проблем также должно носить международных характер, что, в свою очередь, зависит он эффективного международного сотрудничества[1].

2. В связи с вышеуказанным, а также с целью разработки полезных рекомендаций по данному вопросу, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев представляет на рассмотрение Подкомитету полного состава по вопросам международной защиты данную справочную записку, касающуюся концепции «безопасной страны». Эта концепция становится все более распространенной и определяет для целого ряда государств унифицированный порядок, регламентирующий распределение бремени предоставления защиты и закрепляющий обязанности государств на более раннем этапе.

Концепция безопасной страны

3. Говоря простыми словами, в контексте беженцев термин «безопасная страна» применим к тем государствам, граждане которых не ходатайствуют о предоставлении статуса беженца в других странах, или же к государствам, на территории которых беженцы могут получить защиту без какого-либо элемента риска. Следовательно, концепция «безопасной страны» применима в двух случаях, из которых вытекают две отдельные группы факторов, которые необходимо учитывать: в случае (а) - безопасная страна происхождения, а в случае (b) - третья безопасная страна. Ниже каждый из этих случаев рассматривается подробнее.

А. Безопасная страна происхождения

4. Граждане государств, включенных в список безопасных стран происхождения, либо автоматически лишаются возможности получить убежище/статус беженца в принимающих странах, либо же к их ходатайствам применяется презумпция отказа в предоставлении статуса беженца. При попытке опровержения данной презумпции заявители сталкиваются со значительными трудностями.

5. Поскольку применение данной концепции априори лишает целую категорию искателей убежища возможности получения статуса беженца, УВКБ ООН считает, что подобная практика противоречит духу и букве Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, а именно:

• Фактически является оговоркой к статье 1 А (2) Конвенции и, следовательно, нарушением статьи 42, в которой исключается возможность оговорок к статье 1.

• Фактически вводит новое географическое ограничение к Конвенции, что противоречит Протоколу 1967 г., касающегося статуса беженцев, а также широко распространенному международному общественному мнению, отраженному в заключениях Исполнительного комитета, поддержавшего применение положений Конвенции 1951 г. без географических ограничений.

• Противоречит статье 3 Конвенции 1951 г., согласно которой государства обязаны применять положения данной Конвенции без дискриминации по признаку страны происхождения заявителя.

• Противоречит индивидуальному характеру статуса беженца, а также субъективной природе опасений преследования, оценка которых должна основываться на анализе утверждений заявителя, а не исключительно на выводах, сделанных на основании информации о положении в стране происхождения.

• Учитывая неизбежные неточности выводов о положении в области прав человека в странах, а также динамику изменения этого положения, могут возникнуть ситуации, в которых неукоснительное применение вышеуказанной концепции может привести к тому, что лица будут возвращены в места, где их жизни угрожает опасность. Подобные действия являются нарушением статьи 33, запрещающей высылку (refoulement) беженцев.

6. Еще одним спорным моментом данной концепции является то, что, согласно разъяснениям государств, целью ее применения является стимулирование процесса демократизации в странах происхождения. Однако, по мнению УВКБ ООН, содействие процессу «нормализации» в странах посредством использования процедуры предоставления убежища является недопустимым, поскольку служит инструментом политизации гуманитарного процесса. Однако следует также признать, что включение государства в список безопасных стран может послужить важным предупреждающим сигналом для тех потенциальных искателей убежища, ходатайства которых не являются достаточно обоснованными, о том, что вероятность предоставления им статуса беженца достаточно незначительна.

7. За исключением последнего, все другие замечания возникают главным образом в тех случаях, когда концепция используется, по сути, в качестве автоматического отказа в предоставлении статуса беженца без проведения соответствующих процедур. Однако подобные замечания в значительной степени теряют свое значение тогда, когда процедура оценки соответствия критериям предоставления защиты все-таки проводится и данная концепция используется в качестве элемента процедуры для направления определенных ходатайств на ускоренное рассмотрение (к примеру, в случае явно необоснованного характера ходатайства) или в качестве доказательства, например, влекущего за собой применение презумпции отказа в предоставлении статуса беженца, которую можно опровергнуть в ходе вышеупомянутой процедуры.

8. В данном контексте следует отметить, что фактически критерий безопасной страны в процедурах предоставления убежища не является новым. Большинство сотрудников, принимающих решения, используют определенный аналог концепции безопасной страны, основанный на известных им общих сведениях о ситуации в стране происхождения, при оценке обоснованности опасений преследования. На сегодняшний день многие страны находятся в процессе формирования своих «ключевых характеристик». Суждения относительно безопасности в странах происхождения частично легли в основу положений о прекращении международной защиты Конвенции 1951 г., в частности, статьи 1 С (5-6). Кроме того, понятие «безопасная страна» является противоположностью понятия «небезопасная страна», неотъемлемого элемента некоторых национальных процедур предоставления убежища. УВКБ ООН полагает, что эти процедуры предоставляют действенный механизм реагирования на потребности в защите, которые могут носить временный характер.

9. Наконец, очевидно, что государство может применять доказательную презумпцию в отношении определенных категорий заявителей, ссылаясь на сведения о стране происхождения. Однако она должна основываться на достоверных, актуальных оценках фактической ситуации, поддаваться опровержению, а также предусматривать специальные положения для отдельных исключительных случаев.

10. Из этого можно сделать вывод о том, что в тех случаях, когда концепция безопасной страны выполняет определенную функцию в рамках процедуры предоставления убежища (в отличие от ускоренных процедур), она действительно помогает ограничить или уменьшить количество дел, предназначенных для рассмотрения, и определить те из них, которые могут быть рассмотрены в ускоренном порядке. Необходимо еще раз подчеркнуть, что не рекомендуется использовать данную концепцию в тех случаях, когда она полностью закрывает доступ к процедуре определения статуса беженца или же является серьезным нарушением процедурных гарантий. Кроме того, необходимо признать, что, учитывая изменчивость ситуации с правами человека, а также очевидно необъективное влияние определенных политических и внешнеполитических факторов, решения относительно «безопасности» той или иной страны являются чрезвычайно сложными.

Б. Третья безопасная страна

11. В данном случае использование концепции подразумевает, что искатели убежища/беженцы могут быть возвращены в те страны, в которых они обращались или имели возможность обратиться за предоставлением убежища и в которых их безопасности ничего бы не угрожало (либо в самой этой стране, либо же при возвращении из нее в страну происхождения).

12. При условии выполнения всех надлежащих гарантий безопасности, в ходе применения концепции «безопасной страны» к странам убежища возникает меньше сложностей, чем в случае со странами происхождения. Прежде всего, следует признать, что суть этой концепции коренится в формулировках самой Конвенции, поскольку, согласно Конвенции, определенные ее положения (статья 31 (1)) могут применяться только в том случае, когда заявитель прибыл с территории, на которой существует угроза его/ее жизни/свободе. Формально данный принцип был озвучен в контексте состоявшейся в 1977 году Дипломатической конференции о территориальном убежище. Тогда Дания предложила идею о том, что в том случае, если у заявителя уже есть определенные связи с другим государством, а также если это является целесообразным и справедливым, заявитель должен быть призван ходатайствовать о предоставлении убежища в этой стране. Однако было также признано, что нельзя отказывать в убежище только на том основании, что о его предоставлении можно было ходатайствовать в другом государстве.

13. Этот принцип подтвержден также различными заключениями Исполнительного комитета. В данном случае необходимо упомянуть пункт (h) (vi) Заключения № 15 (XXX) - 1979 год:

«Соглашения, предусматривающие возвращение государствами лиц, въехавших на территории из другого Договаривающегося Государства незаконным образом, следует применять в отношении лиц, ищущих убежища, c должным учетом их особого положения»

Следует также обратить внимание на пункты (f) и (g) Заключения № 58 (XL) - 1989 год о выезде в неорганизованном порядке, в которых признается, что беженец/искатель убежища может быть возвращен в первую страну убежища, если данное лицо:

• может въехать и оставаться там,

• защищено там от принудительного возвращения (refoulement) и с ним будут обращаться в соответствии с общепризнанными основными гуманитарными нормами,

• не будет подвергаться преследованию и его/ее жизнь и свобода не будут в опасности (подробнее об этой теме см. Заключение № 15, пункт (k)),

• будет иметь возможность получить для себя долгосрочное решение.

14. Использование концепции «безопасной страны» в целом соотносится с той позицией (которую, в частности, поддерживает и УВКБ ООН), что должны существовать способы определить государство, ответственное за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Это поможет избежать подачи одновременно нескольких ходатайств одним заявителем. Как Дублинская Конвенция 1990 года, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества, так и Шенгенская конвенция, касающаяся отмены контроля на внутренних границах, являются положительными факторами в данном отношении.

15. С другой стороны, существуют также и сложности в процессе реализации данной концепции. В частности, возникает вопрос о том, сколько и при каких обстоятельствах лицо должно находиться в стране (достаточно ли пересечения территории страны транзитом?) для того, чтобы данную страну можно было определить как первую страну убежища. Кроме того, существует проблема определения критериев безопасности (например, какие условия подпадают под определение «основные гуманитарные нормы» и какие гарантии являются достаточными для защиты от возможной высылки (refoulement). В связи с этим может возникнуть необходимость расширить список предварительных условий для возвращения, приведенный в Заключении № 58 Исполнительного комитета. В него следует включить соблюдение положений Конвенции 1951 года о статусе беженцев, а также другие основные нормативно-правовые акты в области прав человека, включая Международный билль о правах человека[2]. Наконец, остается проблема обеспечения права искателей убежища приводить обстоятельства, свидетельствующие против возвращения в третью «безопасную» страну.

Выводы

16. Общая позиция УВКБ ООН заключается в том, что в принципе каждое государство-участник Конвенции 1951 года и Протокола к ней 1967 года несет ответственность за рассмотрение поданных ходатайств о предоставлении статуса беженца. Тем не менее, механизмы «разделения бремени», предусматривающие реадмиссию и проведение процедуры определения статуса беженца в другой стране, являются целесообразными в том случае, если они обеспечивают защиту беженцев и решение их проблем.

17. Не преуменьшая сложностей, связанных с достижением консенсуса в отношении вышеупомянутых вопросов (продолжительность пребывания, критерии безопасности и т.д.), решение, вероятнее всего, лежит не столько в плоскости односторонних усилий стран, сколько в плоскости договоренностей на международном уровне, которые устанавливают формальные механизмы определения ответственности и включают понятие «безопасная страна», но в то же время предусматривают четко установленные и согласованные критерии, помогающие определить, можно ли считать ту или иную страну безопасной. Теоретически и практически внедрение подобных механизмов может быть успешным только в случае выполнения определенных условий, включая договоренность непосредственно вовлеченных сторон в отношении: а) норм применения (к кому применяются данные механизмы и в отношении каких стран); b) норм обращения (как и когда должны применяться данные механизмы); с) способов реализации (обращение с искателями убежища, договоренности касательно возвращения и реадмиссии, предусмотренные решения); и d) контроля за реализацией.

________________________________________

[1] В параграфе 4 Преамбулы Конвенции 1951 г. о статусе беженцев данный факт сформулирован следующим образом:

«Принимая во внимание, что предоставление права убежища может возложить на некоторые страны непомерное бремя и что удовлетворительное разрешение проблемы, международный масштаб и характер которой признаны Организацией Объединенных Наций, не может поэтому быть достигнуто без международного сотрудничества».

[2] Всеобщая декларация прав человека 1948 года; Международный пакт о гражданских и политических правах; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.