Rapport de la réunion de 13 et 14 avril du Sous-Comité plénier sur la protection internationale

1.         Le Sous-Comité plénier sur la protection internationale s'est réuni les 13 et 14 avril 1992 sous la présidence de l'Ambassadeur de Riedmatten (Suisse). L'ordre du jour suivant (EC/1992/SCP/CRP.7/Rev.1) a été adopté:

1)         Projet de rapport de la réunion du Sous-Comité du 23 janvier 1992;

2)         Protection des apatrides;

3)         Aspects du rapatriement librement consenti touchant à la protection;

4)         Protection des personnes relevant de la compétence du HCR non couvertes par la Convention de 1951; et

5)         Questions diverses

I.          PROJET DE RAPPORT DU SOUS-COMITE PLENIER SUR LA PROTECTION INTERNATIONALE

A.         Adoption du -projet de rapport de la réunion du 23 janvier 1992

2.         Dans ses remarques liminaires, le Président fait remarquer qu'il s'agit de la première réunion du Sous-Comité en présence de Monsieur Leonardo Franco, le nouveau Directeur de la Protection internationale. Le Président fait remarquer que son prédécesseur, Monsieur Michel Moussalli, vient de prendre sa retraite et rend hommage à son engagement et à son expérience acquise au fil d'une longue carrière au service du HCR. Il demande au Secrétariat de transmettre à Monsieur Moussalli la sincère reconnaissance du Sous-Comité pour sa contribution à la défense de la cause des réfugiés. Il souhaite ensuite la bienvenue à Monsieur Franco et l'assure de l'appui et de la coopération du Sous-Comité.

3.         Dans ses commentaires liminaires, le Directeur de la Protection internationale remercie le Président, félicite Monsieur Moussalli pour sa contribution à la protection des réfugiés et déclare qu'il considère comme un grand privilège le fait de travailler au sein de ce Sous-Comité qui traite de questions d'une importance fondamentale pour le HCR. Il rappelle que les trois objectifs que le Haut Commissaire a exposés dans son discours à la quarante-deuxième session du Comité exécutif - améliorer la capacité d'intervention d'urgence, promouvoir le rapatriement librement consenti et se concentrer sur la prévention - posent la question de savoir comment le droit des réfugiés s'insère dans cette stratégie. À cet égard, il remarque les contributions progressistes du Rapport du Groupe de travail sur les solutions et la protection (EC/SCP/64, EC/SCP/64/Corr.1 and 2) ainsi que la décision du Comité exécutif de convoquer des réunions périodiques du Sous-Comité afin de poursuivre les discussions sur les questions laissées en suspens dans le rapport et sur toute autre question pertinente. Il appelle également l'attention sur la conclusion de la dernière session du Comité exécutif concernant la nécessité de débattre de nouvelles orientations de protection et du nouveau développement du droit. Il annonce aux participants du Sous-Comité que le Haut Commissaire vient de créer un groupe de travail interne sur la protection internationale afin d'examiner ces questions et de lui présenter un rapport.

4.         Toutes les délégations, dans leurs premières interventions, se sont fait l'écho du Président pour louer la longue contribution de Monsieur Moussalli à la protection des réfugiés et pour féliciter Monsieur Franco pour sa nomination à ce poste.

5.         Le Sous-Comité adopte le projet de rapport sur sa réunion du 23 janvier 1992 sans en débattre.

B.        Projet de conclusion sur les clauses de cessation du fait de "circonstances avant cessé d'exister"

6.         Le Chef de la Section des conseils juridiques du HCR rappelle qu'il a été décidé lors de la réunion précédente du Sous-Comité que les délégations soumettraient le projet de conclusion sur les clauses de cessation du fait de circonstances ayant cessé d'exister" à leurs capitales respectives pour examen. Un certain nombre de délégations ont par la suite transmis leurs commentaires au Secrétariat. Alors que certains commentaires étaient de nature générale, d'autres contenaient des propositions spécifiques d'amendements au libellé. Ces suggestions spécifiques ont été présentées sous forme de tableau dans un document distribué aux délégations. Compte tenu des commentaires reçus, le HCR a préparé un projet de conclusion révisé visant à concilier les différentes opinions exprimées; ce texte doit donc être vu comme un texte de compromis. Une délégation a présenté ses commentaires très tardivement, aussi n'a-t-il pas été possible de les inclure dans le projet révisé. La proposition de cette délégation a été distribuée séparément.

7.         Dans le débat qui s'ensuit, certaines délégations font des commentaires spécifiques concernant le projet révisé. Elles estiment que certains commentaires ne sont pas fidèlement repris dans le projet et, tout en reconnaissant la nécessité de parvenir à un accord sur un texte de compromis, demandent de nouveaux amendements. Parmi les questions discutées, il convient de citer celle de savoir si les Etats ont un droit exclusif, aux termes de la Convention, de décider de l'application des clauses de cessation ainsi que du rôle du HCR à cet égard. Le rôle du HCR, aux termes de l'article 35 de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, est largement reconnu, et il est fait mention à cet égard de l'importance de la contribution du HCR dans un processus d'évaluation consultatif mené à bien par les pays sur les conditions prévalentes dans le pays d'origine. Une délégation note toutefois que, dans certaines situations, l'aide du HCR pourrait ne pas être requise lorsque des négociations bilatérales entre les pays d'origine et les pays d'asile impliquent directement les réfugiés. Une autre délégation déclare que la participation du HCR doit être vue comme une garantie d'application correcte des clauses de cessation. Le caractère souhaitable et pratique d'une prise de décisions harmonisées dans ce domaine est relevé par un certain nombre de délégations.

8.         L'importance de dispositions facilitant le retour des réfugiés suite à l'application des clauses de cessation est largement reconnue. Plusieurs délégations estiment toutefois qu'il est préférable de ne pas spécifier les mesures possibles dans une conclusion. Les modalités varieront nécessairement selon le cas. Certaines délégations remarquent qu'un nouveau statut, plutôt que le maintien du statut de réfugié, doit être accordé aux réfugiés qui, pour des motifs humanitaires valables ou en raison de traumatismes dûs aux persécutions antérieures, ne doivent pas être obligés de rentrer chez eux du fait de l'application des clauses de cessation.

9.         Une délégation fait remarquer, concernant les conditions indispensables à l'application des clauses de cessation, que, dans la mesure où les mouvements de réfugiés ne sont pas seulement la conséquence de violations des droits de l'homme mais également de conflits armés et de catastrophes naturelles, une amélioration substantielle de la situation en matière des droits de l'homme dans un pays ne suffit pas nécessairement à l'invocation de ces clauses. Une autre délégation souligne que les principaux critères d'application de ces clauses doivent être l'absence d'une crainte fondée de persécution parmi les réfugiés concernés, conformément à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967.

10.       Au cours du débat qui s'ensuit sur le projet de conclusion révisé, plusieurs délégations suggèrent au Sous-Comité de discuter de la question et de la façon la plus appropriée de parvenir à des conclusions et du genre de de mécanisme de rédaction qu'il convient de mettre sur pied. La discussion sur cette question est résumée sous le chapitre V (Questions diverses).

11        Dans sa réponse, le Chef du Service des conseils juridiques apporte quelques éclaircissements sur les questions soulevées lors du débat et souligne que l'ampleur de la conclusion se limite aux réfugiés au sens de la Convention de 1951. Elle prend bonne note des différents commentaires et propose une deuxième révision du projet. Elle réaffirme que les conclusions doivent être nécessairement considérées comme des textes de compromis reflétant un large consensus des délégations sur la base de principes reconnus en matière de protection.

II.         PROTECTION DES APATRIDES

12.       Le Président présente la question de la protection des apatrides en faisant remarquer que la gravité du phénomène est en général sous-estimée. Il met en relief les implications juridiques et humaines souvent graves de l'apatridie et souligne l'actualité de cette question en raison de la possibilité de nouveaux problèmes d'apatridie. Il fait remarquer qu'une conclusion du Comité exécutif renforcerait la position du Haut Commissaire dans le traitement de ces cas.

13.       Dans ses remarques introductives, le Chef du Service des conseils juridiques se déclare en accord avec les commentaires du Président, remarque que l'un des graves problèmes auxquels les apatrides sont confrontés est d'obtenir que la communauté internationale se penche sur leurs difficultés et elle se réjouit donc de l'inclusion de cette question à l'ordre du jour du Sous-Comité. Elle explique que le Sous-Comité est saisi de deux documents: "Apatrides: Une note d'information" (EC/SCP/1992/CRP.4) et son annexe, document présenté antérieurement par le HCR au Groupe de travail sur les solutions et la protection. Elle note également la pertinence de cette question suite aux développements politiques récents qui ont engendré des problèmes d'apatridie ou qui pourraient le faire. En outre, il y a des situations qui requièrent encore l'intervention régulière du HCR. Le HCR intervient dans les situations d'apatridie en raison du mandat spécifique, bien que limité, de l'Assemblée générale, en raison de son expérience du type de problème que nombre d'entre eux rencontrent et en raison des demandes d'assistance déposées par les gouvernements et les particuliers.

14.       Elle fait remarquer, malgré l'imprécision des statistiques, qu'il y a des dizaines ou même des centaines de milliers de personnes apatrides sur les différents continents. Ces personnes sont exposées à diverses restrictions des droits civils et politiques, y compris un accès limité aux services sociaux, à l'éducation et au marché de l'emploi, et se heurtent à des difficultés pour obtenir des titres de voyage. Elle souligne que les documents du HCR présentent le problème sous son aspect humanitaire mais que sous l'angle de l'Etat, il y a également des questions de droit international, politique et privé très complexes à prendre en compte. Elle rappelle que tout individu a le droit à une nationalité et que la réduction des cas d'apatridie présente des avantages, y compris pour les réfugiés. En conclusion elle appelle l'attention sur le paragraphe 10 du document EC/1992/SCP/CRP.4 qui réunit plusieurs propositions déjà présentées en vue d'améliorer la réaction de la communauté internationale au problème de l'apatridie.

15.       Quelques délégations estiment que la conclusion No. 51 (XXXIX) du Comité exécutif de 1988 (paragraphe 1» répond correctement à cette préoccupation. Tout en reconnaissant les graves problèmes humanitaires que pose l'apatridie, bon nombre de délégations demandent des renseignements supplémentaires avant de prendre position sur la nécessité d'une nouvelle conclusion. Elles désirent savoir plus précisément qui est apatride et pourquoi, si ces personnes sont des réfugiés, l'endroit où elles se trouvent et ce qui a été fait pour les assister. Une autre délégation suggère que toute nouvelle conclusion doit aborder les questions de fond et doit véritablement avancer vers le règlement de cette question. S'il en va autrement, il faudra poursuivre l'étude de cette question.

16.       Le Chef du Service des conseils juridiques fait observer que la conclusion No. 50 1) ne couvre pas intégralement l'éventail des réponses possibles. Elle met principalement l'accent sur l'importance d'adhérer aux instruments existants, ce qui constitue une réponse nécessaire mais partielle. Les renseignements les plus récents révèlent que seuls 36 Etats sont partie à la Convention de 1954 relative aux apatrides et que seulement 14 Etats sont partie à la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie. Aggravant l'absence d'une adhésion universelle à des instruments juridiques, il y a un vide institutionnel dans la mesure où les deux instruments sur l'apatridie ne prévoient pas d'organe de supervision. En conséquence, il règne une grande ambiguïté au niveau international et beaucoup d'incertitudes pour les individus. En outre, les instruments des droits de l'homme prévoient un droit à la nationalité et le contenu de ce droit n'est pas clair. Ces questions pourraient être abordées dans une nouvelle conclusion et se prêteraient au suivi du Comité exécutif.

17.       Concernant l'absence d'une institution chargée de traiter des problèmes de l'apatridie, plusieurs délégations demandent une coopération et une coordination plus étroites avec d'autres organisations qui pourraient se charger des apatrides, y compris l'organisation internationale pour les migrations (OIM), la Commission des droits de l'homme et d'autres organes des Nations Unies tels que l'Assemblée générale ainsi que les ONG. Une délégation affirme que le rôle du Sous-Comité devrait être d'attirer l'attention sur les aspects fondamentaux du problème et de présenter des recommandations à la communauté internationale. Une autre délégation affirme que les Etats doivent se pencher individuellement sur le problème au niveau national et ensuite envisager cette question au niveau international.

18.       Concernant la question du droit à une nationalité, plusieurs délégations admettent que les situations d'apatridie soulèvent des questions en matière de droits de l'homme. Une délégation suggère toutefois que le Comité exécutif donne priorité aux questions qu'il souhaite soumettre à la Commission des droits de l'homme compte tenu de son emploi du temps chargé et se demande si les questions relatives à la nationalité doivent être considérées comme prioritaires.

19.       Le Directeur de la protection internationale souligne les problèmes réels et potentiels de l'apatridie ainsi que la complexité des questions juridiques, institutionnelles et juridictionnelles en jeu. Il propose d'apporter des éclaircissements sur les situations et les problèmes d'apatridie si cela peut se révéler utile mais souligne que ces informations ne sont présentées qu'à titre informel. Un certain nombre de délégations se félicitent de cette proposition.

20.       En conclusion, le Président observe que personne n'a remis en cause l'authenticité du problème et que la poursuite des discussions sur ce sujet serait utile. Il propose que cette question soit maintenue à l'ordre du jour du Sous-Comité, que le Secrétariat soit invité à donner des informations supplémentaires et formule un projet de conclusion, et que le centre des droits de l'homme et d'autres organes des Nations Unies soient sollicités pour déployer davantage d'efforts dans ce domaine. Eu égard à la fourniture d'une information complémentaire, le Président note le caractère délicat de certaines de ces informations et demande aux délégations de traiter avec prudence toute documentation donnée par le HCR. Il rappelle également que les gouvernements jugent utile de compléter par des documents des Etats membres les notes d'information préparées par le HCR à l'intention du Sous-Comité. Le Président dit également qu'il serait heureux qu'un Etat se déclare prêt à préparer un document sur cette question. Aucune objection n'est soulevée quant aux propositions du Président bien qu'une délégation se réserve cette prérogative lorsque le projet de conclusion sera discuté à la lumière d'autres questions prioritaires soumises au Sous-Comité.

21.       À l'issue du débat sur ce sujet, le Secrétariat est invité à distribuer un projet de conclusion éventuelle indiquant les principales questions qu'à son sens une conclusion du Comité exécutif devrait couvrir. En conséquence, le texte suivant a été distribué:

Projet de conclusion: Protection des apatrides

Le Comité exécutif,

Notant avec inquiétude que les situations d'apatridie, tant pour les individus que pour les groupes importants, accompagnées de problèmes complexes et graves pour les personnes concernées, continuent de se produire dans un certain nombre de pays de différentes régions du monde;

Sachant que de nouveaux problèmes d'apatridie ont surgi récemment ou pourraient surgir, suite à l'évolution politique ou aux conflits qui éclatent dans différents pays;

Constatant qu'il n'existe pas d'organisme international doté d'un mandat global d'assistance et de protection des apatrides;

Estimant qu'il est urgent de renforcer le cadre de la protection des apatrides, tant au niveau national qu'international;

Formule les recommandations suivantes:

-           Tous les Etats doivent sérieusement envisager de devenir partie, s'ils ne l'ont pas encore fait, à là Convention de 1954 relative au statut des apatrides et à la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, et de promulguer une législation nationale spécifique pour s'acquitter effectivement de leurs responsabilités aux termes de ces conventions;

-           De façon plus générale, moyennant l'adoption ou la révision de la législation nationale, selon qu'il convient, les Etats doivent s'efforcer d'éviter de nouvelles situations d'apatridie et de remédier ou de mettre un terme aux situations existantes;

-           Les Etats doivent s'abstenir d'actes, tels que la privation arbitraire ou discriminatoire de la nationalité, conduisant à des situations d'apatridie;

-           La pratique de la privation arbitraire de la nationalité doit être examinée par des organes compétents en matière de droits de l'homme en vue d'une déclaration faisant autorité pour condamner cette pratique;

-           L'importance de l'absence d'une nationalité effective ainsi que les responsabilités des Etats concernant les dispositions à prendre pour acquérir ou recouvrer une nationalité doivent être examinées de la même façon et la signification et le contenu du droit à une nationalité davantage précisés;

-           La protection des droits des apatrides, conformément aux principes définis dans la Convention de 1954 relative au statut des apatrides, doit être officiellement confiée à une institution internationale appropriée;

-           Entre-temps, le HCR doit continuer d'exercer les fonctions qui lui ont été assignées par l'Assemblée générale[1], conformément à l'article 11 de la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, et envisager, dans le cadre de ses responsabilités, d'encourager l'adhésion aux instruments internationaux relatifs à l'apatridie, ainsi que leur application;

-           Le HCR doit également poursuivre les efforts globaux qu'il déploie en faveur des apatrides, y compris si et quand c'est nécessaire, les activités qui contribueraient à éviter de nouvelles situations d'apatridie conduisant éventuellement à des déplacements.

III.        ASPECTS DU RAPATRIEMENT LIBREMENT CONSENTI TOUCHANT A LA PROTECTION

22.       Dans la présentation de ce point de l'ordre du jour, le Chef du Service des conseils juridiques fait remarquer que les principes constituant le cadre de la planification et de la mise en oeuvre des programmes de rapatriement librement consenti ont déjà été élaborés en détail par le Comité exécutif aux termes des conclusions 18 (XXXI) et 40 (XXXVI). Elle propose donc que le Sous-Comité envisage les moyens de donner suite à la recommandation du Comité exécutif contenue dans la conclusion 40 (XXVI) concernant la précision d'un instrument contenant tous les principes directeurs existants relatifs au rapatriement librement consenti aux fins d'acceptation par l'ensemble de la communauté internationale. Une première étape dans ce processus pourrait être un ensemble de principes directeurs recueillant l'approbation internationale afin de renforcer la planification et la mise en oeuvre des futures opération de rapatriement librement consenti. Ces principes directeurs pourraient être échafaudés sur la base des leçons tirées de l'expérience opérationnelle du HCR dans le cadre de programmes de rapatriement à petite et grande échelle de par le monde, ce qui faciliterait le travail de tous ceux qui s'efforcent de faire du rapatriement librement consenti une solution viable et durable.

23.       Afin de faciliter le débat, le Président propose aux délégations de se pencher dans leurs interventions sur les trois questions suivantes: l'adéquation des principes directeurs en matière de rapatriement librement consenti, l'expérience des Etats en matière de programmes de rapatriement librement consenti et la question de savoir si l'élaboration d'un instrument international intégrant les principes de base relatifs au rapatriement librement consenti sont censés représenter un objectif à long terme.

24.       Dans le débat qui s'ensuit, de nombreuses délégations félicitent le HCR de la préparation d'un document d'information utile contenant des suggestions de discussions intéressantes. Il est généralement admis que les principes existants contenus dans les conclusions antérieures constituent une base suffisante pour la planification et l'exécution de programmes de rapatriement. Certaines délégations font également remarquer que le rapatriement dans des zones où la sécurité n'est que relative devient de plus en plus fréquent et que les conséquences de cet état de choses doivent être examinées plus avant. La situation en matière de sécurité des personnes rapatriées et des agents constitue à cet égard une préoccupation importante. Plusieurs délégations proposent d'accorder une attention plus soutenue aux rapatriés individuels et spontanés.

25.       Il est largement reconnu que l'élaboration d'un instrument non contraignant, sous la forme de principes directeurs consolidant les principes de base reconnus en matière de rapatriement librement consenti, moyennant l'expérience pratique de la planification et de l'exécution de programmes de rapatriement, acquise par le HCR au fil des ans, serait à la fois désirable et importante pour toutes les parties concernées. Certaines délégations soulignent que les principes directeurs ne devraient traiter que du rapatriement des réfugiés au sens de la Convention de 1951. Différentes modalités doivent être convenues concernant le retour d'autres groupes. Plusieurs délégations mentionnent les besoins de protection spécifiques des groupes vulnérables, notamment les femmes et les enfants, et estiment que cette question devrait être couverte dans les principes directeurs. La discussion d'autres questions touchant aux principes directeurs aborde le rôle des ONG dans les programmes de rapatriement et le lien entre le rapatriement librement consenti et la cessation. certaines délégations estiment que les principes directeurs devraient être suffisamment flexibles pour offrir la marge de manoeuvre nécessaire au pays concerné afin de négocier toutes les modalités pratiques de l'opération.

26.       Certaines délégations venant de régions où les principaux programmes de rapatriement ont été exécutés mentionnent l'importance du respect de principes de base en matière de rapatriement librement consenti, notamment le respect du caractère volontaire de la décision de rentrer ainsi que la nécessité de réunir les conditions propices au retour. La disparition des causes profondes et l'établissement de programmes d'assistance aux rapatriés, avec l'appui de la communauté internationale, visant à faciliter le processus de réintégration sont soulignés comme des éléments indispensables à une solution authentique et durable aux problèmes de réfugiés. Ces programmes pourraient également avoir un impact positif sur la restauration de la paix. Plusieurs délégations mentionnent les réalisations importantes au titre de la Conférence internationale sur les réfugiés centraméricains, notamment son accent sur l'aide aux rapatriés et le développement. Une autre délégation fait référence au récent sommet sur la situation dans la Corne de l'Afrique où les participants, dans la déclaration faite lors de la réunion et dans le programme d'action qui a suivi, ont souligné le caractère souhaitable du rapatriement librement consenti des réfugiés avec l'appui de la communauté internationale. Les délégations sont invitées à étudier avec soin les documents présentés à la Conférence.

27.       D'autres délégations suggèrent que les programmes de rapatriement soient étudiés de façon globale afin d'inclure la situation des personnes déplacées de l'intérieur, les aspects relatifs au développement et si nécessaire une intervention interinstitutions dans le plus strict respect des principes de protection. Plusieurs délégations soulignent la responsabilité du pays d'origine consistant à faciliter le retour des réfugiés dans la sécurité, le respect de leurs droits de citoyen et la réunion des conditions permettant au HCR de jouer son rôle de supervision de façon adéquate. Le suivi de la situation des rapatriés doit être considéré comme un moyen de faciliter la décision des réfugiés de rentrer chez eux ainsi qu'une incitation pour les pays d'origine à démontrer leur désir de respecter les droits des rapatriés.

28.       De nombreuses délégations sont d'avis qu'à ce stade une décision sur la question d'un instrument international était prématuré. En outre, plusieurs délégations se déclarent préoccupées quant à la nécessité et l'utilité d'un instrument multilatéral contraignant en matière de rapatriement librement consenti. Toutefois, certaines délégations estiment qu'un instrument international constituerait un objectif à long terme approprié.

29.       Le Chef du Service des conseils juridiques affirme qu'elle a pris bonne note des différentes préoccupations exprimées par les délégations et examinerait la façon la plus adéquate d'en tenir compte dans l'élaboration des principes directeurs.

30.       A l'issue du débat, le Président résume la discussion, faisant remarquer que le Sous-Comité reconnaît l'utilité de l'élaboration par le HCR de principes directeurs en matière de rapatriement librement consenti. Les principes directeurs doivent renforcer les principes élémentaires reconnus ainsi que l'expérience du HCR. Ils doivent être suffisamment flexibles pour s'adapter aux différentes situations de rapatriement et pour répondre aux problèmes soulevés par les délégations lors du débat. Le Président conclut que bon nombre de délégations estiment qu'une décision quant à un instrument multilatéral contraignant est prématuré à ce stade.

IV.       PROTECTION DES PERSONNES RELEVANT DU HCR NON COUVERTES PAR LA CONVENTION DE 1951

31.       Le Président introduit ce point de l'ordre du jour en soulignant la complexité de la question de savoir s'il convient d'instituer un régime international pour cette catégorie de personnes. Il observe que la note d'information préparée par le Secrétariat expose les problèmes de façon prudente, sans préjuger le débat, et que chacun peut ainsi récolter les fruits d'un dialogue franc et ouvert. Il convient d'envisager la question de l'instance appropriée à la poursuite des discussions, soit au sein du Sous-Comité ou d'un groupe plus restreint.

32.       Dans ses commentaires liminaires, le Chef du service des conseils juridiques fait remarquer que ce sujet est le premier sur la liste de la catégorie II selon le plan de travail du Sous-Comité. Elle explique que la note d'information EC/1992/SCP/CRP.5 expose les principales questions que le Sous-Comité pourrait souhaiter étudier. Ces questions sont présentées de façon ouverte afin d'encourager le débat. Elle est pertinente non seulement en raison du grand nombre de personnes touchées mais aussi en raison des complications qui peuvent surgir lorsque des Etats doivent régler les problèmes spécifiques de ces personnes qui peuvent ne pas être compris ou bien reçus par l'opinion publique. En outre, le fossé se creuse davantage entre les responsabilités que les Etats sont prêts à assumer et celles qu'ils ont demandé au HCR de prendre.

33.       Bien que l'on estime en règle générale que 5 groupes de personnes relèvent de la compétence du HCR, seul celui qui est composé des personnes fuyant des situations de violence généralisée est envisagé dans la note d'information. Il s'agit toutefois de savoir comment définir le groupe de personnes qui relèverait d'un nouveau régime en matière de protection. Il convient également de définir si un nouveau régime en matière de protection internationale est nécessaire et, si oui, comment il convient de l'élaborer et où on doit en débattre. Il faut également discuter du degré de protection à accorder. Elle conclut en disant que même si un régime international est institué, il ne peut s'inscrire que dans le cadre d'une stratégie globale comprenant la prévention, le partage de la charge et la solidarité internationale.

34.       La délégué suédois fait ensuite fait connaître son opinion sur la question de ce qu'il appelle une solution régionale pour l'Europe. Il affirme que la Convention de 1951 constitue la base de la protection des réfugiés mais souligne l'absence de normes universellement reconnues pour la protection des personnes qui fuient des conflits armés ou d'autres troubles en Europe. L'interprétation libre de la définition de la Convention de 1951 ne suffit pas dans des situations de flux massifs où il ne s'agit pas de persécutions individuelles et, quoiqu'il en soit, les solutions offertes dans la Convention pourraient ne pas répondre de façon adéquate aux besoins de la situation.

35.       L'une des caractéristiques des afflux massifs en Europe est que le besoin de protection est en général temporaire et qu'un retour rapide et sûr est réaliste dès que le conflit a été réglé. Un régime européen pourrait prévoir l'établissement de critères régionaux pour cibler les personnes ayant besoin de protection, la création de mécanismes de partage de la charge entre les Etats, l'élaboration d'un mécanisme visant à définir les pays ou régions où ceux qui fuient pourraient être hébergés dans la sécurité ainsi que l'institution d'un système permettant d'évaluer la possibilité et la date d'un retour sûr.

36.       Il convient également d'étudier s'il convient d'élaborer un concept juridique qui définirait quand la protection est nécessaire ou si les Etats doivent prendre une décision concernant une situation donnée. Il convient également de concevoir un mécanisme de détermination collective sans passer par les procédures d'asile tout en respectant les dispositions de la Convention de 1951 pour ce qui concerne les réfugiés. Il convient également de définir la catégorie de personnes à protéger. En conclusion, le délégué suédois affirme qu'une solution européenne au problème des flux massifs n'irait pas contre les intérêts des personnes fuyant d'autres continents et ayant besoin d'une protection et d'une assistance, que l'heure n'est peut-être pas venue d'adopter une approche globale et qu'à l'aide d'un mécanisme évolutif au plan des Nations Unies et d'une expérience des pays d'autres régions avec la Convention de l'OUA et la Déclaration de Carthagène, de nombreuses parties pourraient donner des conseils judicieux à l'Europe à la recherche de ses propres solutions. Enfin, selon lui, il convient de décider de l'instance où ce débat doit être ouvert: le HCR ou un organe régional tel que la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, le Conseil de l'Europe ou un organisme spécifique.

37.       Le Président demande aux pays qui ont l'expérience de la Convention de l'OUA et de la Déclaration de Carthagène de contribuer aux débats. De nombreuses délégations font remarquer qu'elle serait heureuse de connaître l'expérience des autres et quelques-unes se déclarent en faveur d'un dialogue entre les pays européens d'une part et les pays latino-américains et africains d'autre part.

38.       Dans le débat qui s'ensuit, les délégations sont convenues de la nécessité de satisfaire les besoins de protection de ce groupe. Bon nombre de délégations affirment qu'elles étudieront avec sérieux la notion d'une solution régionale en Europe. Une délégation fait observer que la question de la migration massive constitue l'un des problèmes les plus cruciaux auxquels la communauté internationale est confrontée. à cet égard, les besoins de trois groupes de personnes doivent être examinés: les réfugiés au sens de la Convention de 1951, les personnes relevant de la définition plus large du réfugié et le migrant. Le traitement de ce deuxième groupe de personnes constitue un réel défi humanitaire. Autre défi, le contrôle à l'immigration et la gestion du troisième groupe. Ces problèmes sont liés car les terribles pressions que fait peser le troisième groupe de personnes sur le système de l'asile sape les efforts déployés pour régler le problème que pose le deuxième groupe.

39.       Concernant l'aspect de la codification, une délégation affirme que les principes directeurs relatifs à une approche pragmatique serait utile, sur la base de discussions du Sous-Comité plus approfondies. Cette délégation éprouve quelques réticences à donner immédiatement son aval à une codification dans la mesure où elle pourrait se révéler contre-productive compte tenu de la nécessité d'une réponse à la fois rapide et précise. Plusieurs délégations observent qu'un cadre international ne constitue pas forcément l'approche requise car il comporte le risque de ne codifier que le plus petit dénominateur commun de la protection et suggère de mettre davantage l'accent sur le recours à des instruments régionaux dans les efforts déployés pour se doter d'une législation nationale.

40.       Toutefois, une délégation suggère que l'attribution d'un nouveau cadre à la Convention de 1951 pourrait avoir cinq implications différentes: une réaction internationale plus rapide et plus sûre; la réduction des pressions qui s'exercent sur la Convention de 1951; une confiance accrue de la part du pays hôte rassuré sur le partage de son fardeau par d'autres pays; la promotion d'un contrôle international accru des pratiques des pays d'origine en matière de droits de l'homme dans la mesure où le principe de la responsabilité de l'Etat serait réaffirmé; la priorité accordée au rapatriement en tant que solution souhaitable pourrait également dissuader les personnes qui se joignent à un mouvement massif que dans le désir d'émigrer. Plusieurs délégations affirment qu'aucun progrès n'a été fait depuis la discussion de cette question au sein du groupe de travail sur les solutions et la protection et demande instamment que le concept du réfugié soit élargi au plan international. Certaines délégations sont d'avis que l'expérience acquise lors de la crise du Golfe persique a montré la nécessité d'une définition uniforme du réfugié et a souligné le besoin impérieux de mettre le droit international en conformité avec la réalité en redéfinissant le terme de réfugié.

41.       Concernant la question d'une instance appropriée, certaines délégations estiment qu'il n'est pas nécessaire que le Sous-Comité établisse un groupe de travail dès maintenant dans le mesure où il est trop tôt pour assigner à ce groupe un mandat concret et bien ciblé. Plusieurs délégations préfèrent maintenir cette question à l'ordre du jour où elle pourra faire l'objet d'un échange de vues fréquent. Toutefois, une autre délégation appuie la création d'un groupe de travail pour éviter tout cloisonnement entre les différentes régions. Cette délégation affirme qu'il faut envisager une solution universelle pour permettre au HCR d'agir en sa qualité d'organisme multilatéral. Une autre délégation propose que le HCR soit invité à jouer un rôle actif dans les dialogues au plan régional, par exemple sur la mise en oeuvre d'instruments régionaux et l'établissement de normes au plan régional et estime que cette question constitue un volet important des activités du groupe de travail interne sur la protection internationale créé par le Haut Commissaire. Toute action globale doit, de fait, être précédée d'une action régionale. Deux délégations font observer que la discussion de ce problème au sein des pays de la communauté européenne a déjà porté ses fruits et qu'en conséquence ce cadre n'est pas à négliger pour toute action future.

42.       Concernant les questions connexes à aborder, une délégation estime que l'aménagement de voies d'accès humanitaire mérite également l'attention du Sous-Comité. Parmi les autres aspects de ce problème figure l'alerte précoce, la prévention et la solution des conflits. Quelques délégations sont d'avis que les causes profondes doivent figurer au premier rang des préoccupations. Une autre délégation estime qu'une approche juridique n'exclut pas une approche préventive. Deux délégations suggèrent que les documents qu'ils ont soumis au groupe de travail sur les solutions et la protection à ce sujet pourraient se révéler utiles lors des discussions ultérieures. Il est également d'une importance toute particulière d'examiner les normes de protection adéquates pour les régions qui ne sont pas couvertes par la Convention de l'OUA ou la Déclaration de Carthagène dont les pays ne sont pas nombreux à avoir adhéré à la Convention de 1951.

43.       Le Directeur de la protection internationale déclare que le débat est intéressant et fructueux. Bine qu'il ne soit pas facile de trouver une solution, toutes les délégations demandent que la question soit maintenue à l'ordre du jour, ce qui révèle la volonté de chercher une solution. Il remarque que l'examen du problème sous l'angle régional n'est pas contraire à l'instauration d'un régime universel et rappelle que la Convention de 1951 fut originellement conçue pour répondre au problème européen. Il affirme que tous les commentaires et toutes les contributions seraient examinés avec soin et seraient abordés au sein du groupe de travail interne sur la protection internationale. Il remercie ensuite les membres du Sous-Comité pour leurs paroles de bienvenue et dit qu'il transmettrait les messages de gratitude à Monsieur Moussalli.

44.       Le Président se déclare heureux des discussions sur un sujet aussi délicat et controversé et apprécie leur caractère franc et ouvert. A son sens, il s'est dégagé un large consensus sur le fait que la situation est loin d'être satisfaisante et qu'il convient de renforcer la protection. Il estime également qu'un large consensus s'est dégagé sur le caractère prématuré de la création d'un groupe de travail et que toutes les délégations estiment que cette question doit être maintenue à l'ordre du jour afin que l'évolution au plan régional reste cohérente.

V.        QUESTIONS DIVERSES

45.       Comme il est indiqué au titre du point 1 de l'ordre du jour, la discussion sur le projet révisé de conclusion sur la cessation a amorcé un débat général sur la façon dont le Sous-Comité pourrait parvenir à des conclusions et quel mécanisme de rédaction doit être envisagé. Plusieurs délégations soulignent que les conclusions sur les questions de protection donnent des orientations précieuses à la communauté internationale et au HCR dans leurs travaux ultérieurs. Ces conclusions sont également utiles dans la mesure où elles encouragent le Sous-Comité à concentrer les débats sur des recommandations concrètes. Il est toutefois reconnu que toutes les questions discutées ne nécessitent pas nécessairement ou ne se prêtent pas forcément à des conclusions. Certaines questions peuvent être abordées de façon plus judicieuse dans un résumé présenté par le Président.

46.       Il est généralement reconnu que le Sous-Comité, en séance plénière, ne constitue pas une instance adéquate pour procéder à la rédaction d'un texte. Le recours aux Amis du rapporteur lors de la réunion annuelle du Comité exécutif est suggéré par certaines délégations. Cela permettrait au Sous-Comité de disposer de davantage de temps pour débattre du fond des problèmes. D'autres délégations estiment que cette procédure pourrait être lourde. Il suggère que le Sous-Comité désigne un petit groupe de rédaction qui se réunirait au cours des réunions périodiques. Une délégation fait remarquer que la procédure actuelle, en vertu de laquelle le HCR prépare un premier projet ensuite examiné par les capitales et reçoit les commentaires afin de préparer un projet révisé, constitue un mécanisme adéquat qui permet les consultations nécessaires sur des questions de protection complexes. Son efficacité dépend toutefois des commentaires généraux faits par les délégations sur le fond des questions discutées plutôt que sur les propositions de rédaction. Une autre délégation souligne que le Sous-Comité ne doit pas se lancer dans une discussion d'un libellé possible avant que le fond n'ait été discuté de façon approfondie. Une délégation estime que quel que soient le mécanisme choisi, il convient de ne pas oublier que seul le Comité exécutif est compétent pour adopter des conclusions.

47.       A l'issue du débat, le Président récapitule la discussion de la façon suivante: le rôle du Sous-Comité consiste à faciliter les travaux du Comité exécutif. Les réunions périodiques donnent aux délégations l'occasion d'échanger des vues dans le débat préparatoire concernant les questions de protection. Si besoin est, le Sous-Comité peut également aborder d'autres problèmes de protection qui sont généralement discutés lors de la réunion annuelle du Comité exécutif. Eu égard aux conclusions, le Sous-Comité doit maintenir une approche pragmatique et flexible tout en reconnaissant qu'elles sont très utiles à de nombreux gouvernements ainsi qu'au HCR. Un ensemble formel de conclusions n'est pas nécessaire et un résumé du Président devrait suffire. Lorsque la rédaction de conclusions se révèle indispensable, un comité de rédaction doit être établi au cours des réunions périodiques. Ces conclusions seraient alors examinées par le Comité exécutif. Cette procédure devrait donner suffisamment de temps aux délégations pour consulter leurs capitales.

48.       A l'issue de la réunion, le Président informe le Sous-Comité que le Secrétariat a entrepris des consultations avec les délégations sur l'ordre du jour et la date de la prochaine réunion. Un large consensus s'est dégagé sur le jeudi 25 juin. Dans la mesure où la prochaine réunion ne durera qu'une journée, le Président propose que sur les trois questions non encore étudiées dans la catégorie I, la mise en oeuvre de la Convention de 1951 soit examinée le 25 juin.



[1]         Résolution 3274 (XXIX) de l'Assemblée générale de décembre 1974. Reconfirmée par la résolution 31/36 (XXXI) de l'Assemblée générale de novembre 1976.