Fahimuddin Chaudhry, Farhana Afzal Chaudhry, Arfan Fahim Chaudhry, Nida Fahim Chaudhry c. Le ministre de l'Emploi et de l'Immigration

Répertorié: Chaudhry c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1re inst.)

Section de première instance, juge Nadon-Toronto, 30 mars; Ottawa, 15 juillet 1994.

Citoyenneté et Immigration - Pratique en matière d'immigration [ca d211] Demande d'annulation de la décision par laquelle la SSR a rejeté une requête en vue d'obtenir une nouvelle audience - Après le rejet de leurs revendications du statut de réfugié, les requérants ont demandé la réouverture de l'audience pour présenter une preuve touchant un changement de situation dans leur pays - La SSR a statué à juste titre qu'elle n'avait pas la compétence de rouvrir l'audience - Effet de la Règle 30 des Règles de la SSR sur le principe du functus officio - Examen des origines de cette doctrine, de l'histoire de la Loi - La Règle 30 régit simplement la procédure relative à la demande de nouvelle audience lorsque la SSR n'est pas functus officio - Elle ne crée aucun nouveau droit substantiel - Une application souple de ce principe n'est possible que lorsque la loi habilitante porte à croire qu'une décision peut être rouverte - Absence de telles dispositions législatives - L'art. 46.01(1)c)(i) de la Loi sur l'immigration indique le contraire.

Droit constitutionnel - Charte des droits - Vie, liberté et sécurité - Demande d'annulation de la décision par laquelle la SSR a rejeté une requête en vue d'obtenir une nouvelle audience - Après le rejet de leurs revendications du statut de réfugié par la SSR, les requérants ont demandé la réouverture de l'audience pour présenter une preuve touchant un changement de situation dans leur pays - Les règles de justice fondamentale exigent qu'aucune décision qui établit les droits d'une personne ne soit rendue sans que celle-ci ait d'abord eu une occasion valable d'être entendue - Le caractère « valable » de l'occasion dépend des circonstances - Le demandeur de statut de réfugié doit avoir la possibilité de présenter la nouvelle preuve du risque de persécution dans son pays d'origine à l'autorité compétente - La révision pour des motifs d'ordre humanitaire prévue à l'art. 114(2) et la pratique du ministre en ce qui a trait à cette disposition assurent aux revendicateurs une occasion valable de faire examiner par une autorité compétente la nouvelle preuve du changement de situation dans un pays - Comme les requérants n'ont présenté aucune preuve relative au changement de situation lors d'une révision pour des motifs d'ordre humanitaire, l'art. 7 de la Charte n'a pas été violé - Étant donné la tenue d'une audition complète et l'intérêt public qui commande que le processus d'appréciation du statut de réfugié fonctionne efficacement, le droit de présenter des observations par écrit donne une « occasion valable » suffisante de faire examiner la preuve du changement de situation survenu dans un pays - Le seul fait que les mécanismes fondés sur des motifs humanitaires donnent rarement un résultat favorable ne signifie pas que ces mécanismes enfreignent les principes de justice fondamentale.

Il s'agit d'une demande d'annulation de la décision par laquelle la section du statut de réfugié (SSR) a rejeté la requête des requérants en vue d'obtenir une nouvelle audition de leurs revendications du statut de réfugié. Les requérants sont des citoyens du Pakistan et de foi ahmadi. Ils ont prétendu avoir une crainte bien fondée d'être persécutés en raison de leur religion et de leur appartenance à un groupe social. Après le prononcé de la décision défavorable de la SSR sur leurs revendications, les requérants ont demandé la réouverture de leurs revendications en se fondant sur des éléments de preuve faisant état d'un changement survenu dans la situation du pays depuis la tenue de l'audience et le prononcé de la décision, plus particulièrement d'une augmentation des actes de persécution commis contre des ahmadis au Pakistan. La SSR a statué qu'elle ne pouvait rouvrir un dossier à seule fin de recevoir des éléments de preuve concernant le changement de situation survenu dans un pays.

Les requérants ont fait valoir que la portée de la doctrine du functus officio énoncée dans les arrêts Nabiye, Singh et Longia a été réduite par la Règle 30 des Règles de la section du statut de réfugié, qui sont entrées en vigueur en 1989, et en conséquence de l'arrêt prononcé par la C.S.C. dans l'affaire Chandler c. Alberta Association of Architects.

La Règle 30 vise les demandes de rétablissement des revendications qui ont fait l'objet d'une renonciation et les demandes de nouvelle audience. Étant donné que la tenue d'une nouvelle audience lorsque la Cour accueille un appel est déjà visée par la Règle 31 et que la Règle 9 confère au ministre le pouvoir réciproque de demander la réouverture d'un dossier dans les cas de changement de la situation dans le pays d'origine du réfugié, les requérants ont soutenu que la seule interprétation sensée de la Règle 30 veut qu'elle vise les situations dans lesquelles la SSR a déjà prononcé une décision et de nouveaux éléments de preuve justifient que la revendication du statut de réfugié soit rouverte.  Les arrêts Nabiye, Singh et Longia datent de l'époque à laquelle la Loi et les Règles ne conféraient pas à la Commission d'appel de l'immigration la compétence de rouvrir la procédure.

Dans l'affaire Chandler, le juge Sopinka a déclaré que la doctrine du functus officio ne doit pas être appliquée de façon stricte aux tribunaux administratifs lorsque la preuve révèle que le législateur n'avait pas cette intention. Les requérants ont soutenu que le tribunal avait donné une interprétation trop restreinte à cet arrêt en déclarant qu'il établissait simplement que cette doctrine est peut-être inapplicable au travail inachevé d'un tribunal administratif.

Les questions à trancher étaient celles de savoir si la SSR avait commis une erreur en concluant (1) qu'elle ne pouvait rouvrir l'audience et (2) que la Loi sur l'immigration ou ses règlements ne lui conféraient pas les pouvoirs nécessaires et de sa compétence qui lui permettraient d'assurer le respect des principes de justice fondamentale en conformité avec l'article 7 de la Charte.

Jugement: la demande doit être rejetée.

(1)       La SSR n'avait pas compétence pour rouvrir l'audience à seule fin de recevoir de nouveaux éléments de preuve concernant le changement de situation survenu dans le pays.

La Loi sur la Commission d'appel de l'immigration de 1966 conférait à la Commission d'appel de l'immigration une « compétence d'equity » continue qui lui permettait de rouvrir une audience lorsque surgissaient de nouveaux éléments de preuve justifiant l'octroi d'un redressement fondé sur des motifs d'ordre humanitaire en application de l'article 15. La SSR n'est plus investie de cette compétence continue, bien que le paragraphe 114(2) de la Loi actuelle permette au gouverneur en conseil, par règlement, d'autoriser le ministre à accorder, pour des raisons d'ordre humanitaire, une dispense d'application d'un règlement pris aux termes du paragraphe 114(1).

Le processus d'adjudication relatif à la reconnaissance du statut de réfugié est définitif. C'est au moment où la revendication du statut de réfugié est étudiée que doit être évalué le bien-fondé de la crainte de persécution. Le législateur n'a pas prévu la possibilité qu'une personne puisse présenter plusieurs demandes successives. Les arrêts Nabiye, Singh et Longia obligeaient la Cour à appliquer la doctrine du functus officio à moins que ces décisions aient été écartées par des dispositions législatives ou des arrêts postérieurs.

Bien qu'il faille faire preuve de souplesse en appliquant la doctrine du functus officio à un tribunal administratif, cette souplesse est requise lorsque la loi habilitante porte à croire qu'une décision peut être rouverte. Les Règles de la SSR ne peuvent porter atteinte au principe de fond du functus officio que dans la mesure où la Loi le permet, car il s'agit de législation déléguée. Non seulement n'existe-t-il aucun fondement législatif exprès à la création d'une règle qui porterait atteinte au principe de fond du functus officio en ce qui concerne les revendicateurs du statut de réfugié, mais certains éléments indiquent fortement le contraire. Le sous-alinéa 46.01(1)c)(i) de la Loi indique clairement que, lorsqu'un revendicateur a fait l'objet d'une décision lui refusant le statut de réfugié ou lorsqu'il a renoncé à sa revendication, cette personne ne peut plus présenter une revendication à la SSR avant d'avoir quitté le Canada. En permettant la multiplication des décisions sur le statut de réfugié, on ferait manifestement échec à l'objet du sous-alinéa 46.01(1)c)(i). Si l'intention du législateur avait effectivement été de modifier le principe de fond du functus officio afin de permettre aux revendicateurs du statut de réfugié de demander de nouvelles audiences après la fin des procédures, en s'appuyant sur la preuve d'un changement de situation dans le pays, il lui aurait été facile de le prévoir dans la Loi. Il était parfaitement sensé de permettre une nouvelle audience à n'importe quel moment sous le régime de la Loi de 1966 étant donné que la fonction assignée à la Commission était une fonction d'equity qui se prolongeait dans le temps et non une fonction d'adjudication, comme dans le cas de la SSR. La Règle 30 établit uniquement la procédure à suivre lorsqu'un revendicateur veut obtenir une nouvelle audience à un moment où la SSR n'est pas functus officio. Elle ne crée aucun nouveau droit substantiel.

(2)       Le tribunal n'a pas commis d'erreur en statuant que la Loi et les Règles ne lui conféraient pas les pouvoirs nécessaires et de sa compétence qui lui permettraient d'assurer le respect des principes de justice fondamentale.

L'application de la doctrine du functus officio de façon à priver les requérants de l'occasion de présenter une preuve du changement de situation dans leur pays après la fin de la procédure ne portait pas atteinte aux droits que leur garantit l'article 7. Les règles de justice fondamentale exigent qu'aucune décision qui établit les droits d'une personne ne soit rendue sans que celle-ci ait d'abord eu une « occasion valable » d'être entendue. Le caractère « valable » de l'occasion dépend des circonstances particulières de chaque espèce. Le respect de l'article 7 de la Charte exige qu'un revendicateur ait l'occasion de faire examiner par une autorité compétente la nouvelle preuve du risque de persécution dans son pays d'origine. L'existence d'un mécanisme permettant que cette preuve soit examinée valablement est cruciale. Le paragraphe 114(2) et la pratique du ministre en ce qui a trait à cette disposition assurent aux revendicateurs une « occasion valable » de faire examiner par une « autorité compétente » la nouvelle preuve du changement de situation dans un pays. Le changement de situation dans un pays, s'il donne naissance à une crainte bien fondée de persécution, constitue un motif valable d'accorder un redressement fondé sur des motifs d'ordre humanitaire. Comme les requérants n'ont pas essayé de présenter une preuve du changement de situation survenu au Pakistan lors de la révision pour des motifs d'ordre humanitaire, il n'y a pas eu atteinte aux droits que l'article 7 leur garantit. Les revendicateurs du statut de réfugié sont avisés de leur droit de présenter des observations par écrit aux fonctionnaires saisis d'une demande postérieure à la décision sur la revendication au moment où on leur communique la décision défavorable de la SSR. Étant donné que l'intérêt public commande que le processus d'appréciation du statut de réfugié fonctionne efficacement et étant donné que les revendicateurs qui se trouvent dans la situation des requérants ont déjà bénéficié d'une audience complète devant la SSR, le droit de présenter des observations par écrit leur donne une « occasion valable » suffisante de faire examiner la preuve du changement de situation survenu dans un pays sous le régime du paragraphe 114(2). Bien que les statistiques démontrent que seulement 3 p. 100 des demandes fondées sur des motifs d'ordre humanitaire sont accueillies, cela ne signifie pas qu'il y eu violation des principes de justice fondamentale.

lois et règlements[qfl] 

Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44].                                              

Loi sur la Commission d'appel de l'immigration, S.C. 1966-67, ch. 90, art. 15.

Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52, art. 35(1), 70, 72 (mod. par S.C. 1984, ch. 21, art. 81; 1987, ch. 37, art. 9).

Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 46.01(l)c)(i) (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 14; L.C. 1992, ch. 49, art. 36), 65 (mod. par L.R.C., (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18; L.C. 1992, ch. 49, art. 55), 69.1(9) (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18), 69.2(1) (édicté, idem), 114(1) (mod., idem, art. 29; ch. 29, art. 14; L.C. 1990, ch. 38, art. 1; 1992, ch. 49, art. 102), (2) (mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 102).

Règles de la section du statut de réfugié, DORS/89-103, Règles 9, 30, 31.

Règles de la section du statut de réfugié, DORS/93-45.

jurisprudence

décisions appliquées:

Singh c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1988), 6 Imm. L.R. (2d) 10 (C.A.F.); Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Nabiye, [1989] 3 C.F. 424; (1989), 102 N.R. 390 (C.A.); Longia c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 3 C.F. 288; (1990), 44 Admin. L.R. 264; 10 Imm. L.R. (2d) 312; 114 N.R. 280 (C.A.); Salinas c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 3 C.F. 247; (1992), 93 D.L.R. (4th) 631; 6 Admin. L.R. (2d) 154; 17 Imm. L.R. (2d) 118; 142 N.R. 211 (C.A.); Grewal c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 1 C.F. 581; (1991), 85 D.L.R. (4th) 166 (C.A.); R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; (1991), 84 D.L.R. (4th) 161; 67 C.C.C. (3d) 193; 38 C.P.R. (3d) 451; 8 C.R. (4th) 145; 7 C.R.R. (2d) 36; 130 N.R. 1; 49 O.A.C. 161; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; (1987), 44 D.L.R. (4th) 193; 37 C.C.C. (3d) 1; 61 C.R. (3d) 1; 80 N.R. 161.

distinction faite avec:

Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848; [1989] 6 W.W.R. 521; 70 Alta. L.R. (2d) 193; 40 Admin. L.R. 128; 36 C.L.R. 1; Grillas c.  Ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577; (1971), 23 D.L.R. (3d) 1; Bande indienne Penelakut c. Charlie, [1994] F.C.J. No. 95 (QL); Reekie c. Messervey, [1990] 1 R.C.S. 219; (1990), 66 D.L.R. (4th) 765; [1990] 3 W.W.R. 673; 43 B.C.L.R. (2d) 145; 104 N.R. 387; Kaur c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 2 C.F. 209; (1989), 64 D.L.R. (4th) 317; 10 Imm. L.R. (2d) 1; 104 N.R. 50 (C.A.); Mattia c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1987] 3 C.F. 492; (1987), 10 F.T.R. 170 (1re inst.).

décisions examinées:

Chandler v. Alberta Association of Architects (1985), 67 A.R. 255 (C.A.); Agbona c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1993] A.C.F. no 749 (QL); Singh et autres c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; (1985), 17 D.L.R. (4th) 422; 12 Admin. L.R. 137; 14 C.R.R. 13; 58 N.R. 1.

décision mentionnée:

Chiarelli c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 2 C.F. 299; (1990), 67 D.L.R. (4th) 697; 42 Admin. L.R. 189; 10 Imm. L.R. (2d) 137; 107 N.R. 107 (C.A.).

doctrine

Dussault, René et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, T. 3, 2e éd., Québec: Presses de l'Université Laval, 1989.

DEMANDE d'annulation de la décision par laquelle la section du statut de réfugié a rejeté la requête des requérants en vue d'obtenir une nouvelle audition pour produire des éléments de preuve concernant le changement de situation survenu dans leur pays qui n'étaient pas disponibles au moment de la première audience et du prononcé de la décision. La demande est rejetée.

avocats:

Lorne Waldman et Vicky Russell pour les requérants.

Claire A. Le Riche et Mark M. Persaud pour l'intimé.

procureurs:

Lorne Waldman, Toronto, pour les requérants.

Le sous-procureur général du Canada pour l'intimé.

Ce qui suit est la version française des motifs de l'ordonnance rendus par

Le juge Nadon:

Il s'agit d'une demande visant l'annulation d'une décision par laquelle la section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la SSR) a rejeté, le 28 avril 1993, la requête présentée par les requérants en vue d'obtenir une nouvelle audience de leur revendication du statut de réfugié. Les requérants demandent également le renvoi du dossier afin qu'il soit réexaminé par un tribunal différemment constitué.

Les requérants sont des citoyens du Pakistan et de foi ahmadi. Ils ont demandé le statut de réfugié au sens de la Convention au Canada en invoquant la crainte bien fondée d'être persécutés en raison de leur religion et de leur appartenance à un groupe social. La SSR a entendu leur revendication le 1er novembre 1991 et elle a statué, le 29 janvier 1992, qu'ils n'étaient pas des réfugiés au sens de la Convention. Après le prononcé de la décision de la SSR, le 30 octobre 1992, les requérants ont déposé une requête demandant à la SSR de rouvrir leurs revendications. À l'appui de leur requête, ils ont produit des éléments de preuve qui n'avaient pas été présentés à la SSR au moment où elle avait rendu sa décision. Cette preuve visait à établir, à l'aide de documents, qu'un changement était survenu dans la situation du pays depuis la tenue de l'audience et le prononcé de la décision; ces éléments de preuve faisaient plus particulièrement état d'une augmentation des actes de persécution commis contre des ahmadis au Pakistan.

Me John Williams, c.r., le membre de la SSR qui a présidé l'audience, a conclu dans ses motifs s'étendant sur 18 pages que la SSR avait le pouvoir de trancher la question de savoir si elle avait ou non compétence pour rouvrir une revendication, mais qu'elle ne pouvait rouvrir un dossier à seule fin de recevoir des éléments de preuve concernant des faits nouveaux.

Bien que les requérants énumèrent six questions en litige, la requête ne soulève essentiellement que deux questions:

1. La SSR a-t-elle commis une erreur de droit lorsqu'elle a statué qu'elle ne pouvait rouvrir un dossier, malgré la Charte canadienne des droits et libertés[1], (la Charte)?

2. La Commission a-t-elle commis une erreur de droit lorsqu'elle a conclu que la Loi sur l'immigration [L.R.C. (1985), ch. I-2] ou ses règlements ne lui conféraient pas les pouvoirs nécessaires et de la compétence de la SSR qui lui permettraient d'assurer le respect des principes de justice fondamentale?

Ces questions seront examinées tour à tour.

1.         La SSR a-t-elle commis une erreur de droit lorsqu'elle a conclu, malgré la Charte, qu'elle ne pouvait rouvrir l'audience uniquement afin de recueillir la preuve des requérants concernant le changement de situation survenu au Pakistan?

Selon les requérants, le principe du functus officio, énoncé par la Cour d'appel fédérale dans les arrêts Singh c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1988), 6 Imm. L.R. (2d) 10 (C.A.F.); Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration)  c. Nabiye, [1989] 3 C.F. 424 (C.A.) et Longia c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 3 C.F. 288 (C.A.), ne s'applique plus aux situations où, comme en l'espèce, l'aggravation de la situation dans le pays d'origine après une décision défavorable de la SSR suscite une crainte de persécution. De l'avis des requérants, la portée de cette doctrine a été réduite par l'ajout de la Règle 30 aux Règles de la section du statut de réfugié, DORS/89-103[2], qui sont entrées en vigueur en 1989, et en conséquence de l'arrêt prononcé par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848.

Pour bien saisir l'effet de la Règle 30 sur la doctrine du functus officio, il faut connaître les origines de cette doctrine, l'histoire législative de la Loi sur l'immigration et, plus particulièrement, les dispositions de cette Loi qui confèrent aux différentes autorités en matière d'immigration la compétence d'entendre des demandes et de tenir de nouvelles audiences.

La Loi sur la Commission d'appel de l'immigration, S.C. 1966-67, ch. 90 (la Loi de 1966) a été édictée en 1966. L'article 15 de la loi de 1966 prévoit notamment:

15. (1)   Lorsque la Commission rejette un appel d'une ordonnance d'expulsion ou rend une ordonnance d'expulsion en conformité de l'alinéa c) de l'article 14, elle doit ordonner que l'ordonnance soit exécutée le plus tôt possible, sauf que

a) dans le cas d'une personne qui était un résident permanent à l'époque où a été rendue l'ordonnance d'expulsion, compte tenu de toutes les circonstances du cas, ou

b) dans le cas d'une personne qui n'était pas un résident permanent à l'époque où a été rendue l'ordonnance d'expulsion, compte tenu

(i)  de l'existence de motifs raisonnables de croire que, si l'on procède à l'exécution de l'ordonnance, la personne intéressée sera punie pour des activités d'un caractère politique ou soumise à de graves tribulations, ou

(ii) l'existence de motifs de pitié ou de considérations d'ordre humanitaire qui, de l'avis de la Commission, justifient l'octroi d'un redressement spécial,

la Commission peut ordonner de surseoir à l'exécution de l'ordonnance d'expulsion ou peut annuler l'ordonnance et ordonner qu'il soit accordé à la personne contre qui l'ordonnance avait été rendue le droit d'entrée ou de débarquement.

(2)  Lorsque, en conformité du paragraphe (1), la Commission ordonne de surseoir à l'exécution d'une ordonnance d'expulsion, elle doit permettre à la personne intéressée de venir ou de demeurer au Canada aux conditions qu'elle peut prescrire et doit examiner de nouveau l'affaire, à l'occasion, selon qu'elle l'estime nécessaire ou opportun.

Selon l'interprétation que lui a donnée la Cour suprême du Canada dans l'affaire Grillas c. Ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577, à la page 590, l'article 15 confère à la Commission d'appel de l'immigration une compétence « d'equity » continue qui lui permet de rouvrir une audience lorsque surgissent de nouveaux éléments de preuve justifiant l'octroi d'un redressement fondé sur des motifs d'ordre humanitaire en application de l'article 15. La SSR n'est plus investie de cette compétence continue, bien que le paragraphe 114(2) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, modifiée [L.C. 1992, ch. 49, art. 102] [la Loi] permette au gouverneur en conseil, par règlement, d'autoriser le ministre à accorder, pour des raisons d'ordre humanitaire, une dispense d'application d'un règlement pris aux termes du paragraphe 114(1) [mod. par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 29; ch. 29, art. 14; L.C. 1990, ch. 38, art. 1; 1992, ch. 49, art. 102] ou de faciliter l'admission de toute autre manière.

La compétence « d'equity » continue susmentionnée doit être distinguée de la fonction d'adjudication assignée autrefois à la Commission d'appel de l'immigration, et maintenant à la SSR, de reconnaître le statut des réfugiés au sens de la Convention en se prononçant sur l'existence d'une crainte bien fondée de persécution pour l'une des raisons visées par la Convention. C'est dans cette dernière situation que s'applique la doctrine du functus officio. En ce qui a trait au pouvoir de la Commission d'appel de l'immigration de reprendre l'audience d'une demande de réexamen d'une revendication du statut de réfugié une fois que la Commission a rendu sa décision en application des articles 70 et 72 [mod. par S.C. 1984, ch. 21, art. 81; 1987, ch. 37, art. 9] de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52 [la Loi de 1976], le juge Marceau a fait la déclaration suivante dans l'affaire Nabiye, aux pages 426 et 427:

L'idée de fond, je pense, est qu'un tribunal qui exerce des pouvoirs d'adjudication ne saurait, sans y être expressément autorisé par sa loi constitutive, se ressaisir d'une affaire après en avoir disposé conformément à la Loi. C'est la doctrine bien connue du functus officio. Mais n'oublions pas ses conditions d'application. La doctrine joue d'abord relativement à l'exercice de pouvoir d'adjudication, ce qui explique l'exception de Grillas . . . ; et elle implique ensuite, du moins dans sa formulation, que le tribunal ait rendu une décision conformément à la Loi, ce qui est sans doute la motivation de Gill, les juges ayant pensé qu'une décision rendue contrairement aux règles de justice naturelle pouvait être considérée par le tribunal comme n'ayant que l'apparence d'une décision.

Ce raisonnement a été maintenu par la Cour d'appel fédérale dans les arrêts Singh et Longia. Le caractère définitif du processus d'adjudication relatif à la reconnaissance du statut de réfugié au sens de la Convention ressort de la déclaration suivante du juge Marceau, dans l'affaire Longia, à la page 292:

C'est au moment où la demande du réfugié est étudiée que doit être évalué le bien-fondé des craintes de persécution qu'il allègue, afin d'y donner effet conformément à la loi.  Il est indéniable que la situation peut changer et que peuvent survenir des événements politiques pouvant porter à croire que des craintes qui n'étaient pas fondées sont devenues raisonnables. Quoi qu'il en soit, ce n'est pas en reprenant l'audition de la première demande qu'on peut vérifier ces faits; c'est seulement en autorisant et en jugeant une deuxième demande à cet effet. Or le législateur n'a pas prévu la possibilité qu'une personne puisse présenter plusieurs demandes successives. Il l'a même formellement interdit dans la nouvelle Loi (voir l'alinéa 46.01(1)c) . . .

Par conséquent, il semble que les arrêts prononcés par la Cour d'appel fédérale dans les affaires Nabiye, Singh et Longia m'obligent, au départ, à appliquer la doctrine du functus officio à moins d'être persuadé que ces décisions ont été écartées par des dispositions législatives ou des arrêts postérieurs.

La Règle 30 prévoit-elle un mécanisme permettant le réexamen d'une revendication dans le cas où le revendicateur commence à courir un risque après le prononcé d'une décision qui lui est défavorable par la SSR? Les requérants soutiennent que le pouvoir d'édicter des règles énoncé à l'article 65 [mod. par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18; L.C. 1992, ch. 49, art. 55] de la Loi a une portée très étendue et qu'il n'interdit aucunement la création d'une règle qui permettrait à la Commission de trancher une requête visant la réouverture d'un dossier. Étant donné que la tenue d'une nouvelle audience lorsque la Cour accueille un appel est déjà visée par la Règle 31 et que la Règle 9 confère au ministre le pouvoir réciproque de demander la réouverture d'un dossier dans les cas de fraude éventuelle ou de changement de la situation dans le pays d'origine du réfugié, les requérants soutiennent que la seule interprétation sensée de la Règle 30 veut qu'elle vise les situations dans lesquelles la SSR a déjà prononcé une décision et de nouveaux éléments de preuve justifient que la revendication du statut de réfugié soit rouverte. Je ne peux accepter cette prétention.

Il faut d'abord signaler que la Règle 30 touche uniquement le rétablissement des revendications qui ont fait l'objet d'une renonciation et les demandes de nouvelle audience et non les demandes de réouverture de la procédure. Bien que les avocats des requérants se soient empressés de souligner que les arrêts Nabiye, Singh et Longia dataient de l'époque de la Commission d'appel de l'immigration, à laquelle la Loi et les Règles ne conféraient pas la compétence de rouvrir la procédure, au moins une cause, soit l'affaire Salinas c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 3 C.F. 247 (C.A.), a été décidée sous le régime de la Règle 30. Dans Salinas, la Cour d'appel fédérale a souligné la distinction qui existe entre les termes « audiences » (hearings) et « procédures » (proceedings).  Voici comment s'est exprimé le juge Stone [à la page 252]:

En général, les dispositions de l'article 68 confèrent à la section du statut des pouvoirs et lui impose des obligations se rapportant à toutes procédures (« proceedings ») intentées devant elle. Il est manifeste que le législateur a ainsi fait une distinction entre procédures (« proceedings ») et une audience (« hearing ») devant la section du statut, laquelle audience doit être tenue de la manière requise par l'article 69.1 de la Loi. Une « audience » n'est qu'une étape, si importante soit-elle, dans une procédure (« proceeding ») qui est un terme d'une portée plus grande embrassant l'affaire tout entière dont est saisie la section du statut, notamment l'audition de la revendication elle-même.

Le juge Stone a poursuivi en déclarant que, les procédures étant toujours en instance (aucune décision définitive n'ayant été rendue), la doctrine du functus officio ne s'appliquait pas et que la SSR demeurait libre d'exercer la compétence que lui conférait la Loi-y compris le pouvoir d'examiner la preuve du changement de situation survenu dans le pays après l'audience de la revendication, mais avant le prononcé de la décision de la SSR. Lorsqu'il a adopté ce raisonnement, plutôt que de permettre l'examen de la nouvelle preuve sans égard à la question de savoir si la SSR avait déjà prononcé sa décision, il est clair que le juge Stone s'est senti lié par la doctrine du functus officio.

De plus, il ressort des remarques du juge Stone que la Règle 30 joue un rôle précis et significatif: elle régit la procédure relative à la demande de nouvelle audience avant la fin des procédures[3].

J'examinerai maintenant les arguments des requérants concernant l'arrêt prononcé par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Chandler.

Le deuxième élément de l'argumentation des requérants porte que la Commission a commis une erreur et donné une interprétation trop restreinte au motif déterminant de l'arrêt Chandler rendu par la Cour suprême du Canada lorsqu'elle a déclaré que celle-ci avait simplement statué que la doctrine du functus officio [traduction] « est peut-être inapplicable au travail inachevé d'un tribunal administratif » (motifs, à la page 15).

L'affaire Chandler visait une décision prise, de sa propre initiative, par la Practice Review Board de l'Alberta Association of Architects (la Commission) de procéder à une révision des pratiques du Chandler Kennedy Architectural Group (le Groupe) et de ses membres après que le Groupe s'est déclaré insolvable. Après avoir tenu des audiences, la Commission a imposé des amendes et des suspensions au Groupe et à certains de ses membres pour conduite contraire à la profession. Une requête visant à obtenir une ordonnance tenant d'un certiorari, afin de faire annuler la décision de la Commission, a été entendue et accueillie par la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta, dont la décision a été confirmée par la Cour d'appel de l'Alberta [(1985), 67 A.R. 255].  Le juge Prowse de la Cour d'appel a déclaré que la Commission avait outrepassé sa compétence de formuler des conclusions ou des ordonnances en matière de discipline, ces pouvoirs étant conférés au Complaint Review Committee (le Comité). La Commission avait uniquement le pouvoir de rendre compte au Conseil de l'Alberta Association of Architects (le Conseil) et de faire les recommandations qu'elle jugeait appropriées.

Peu après la décision de la Cour d'appel de l'Alberta, la Commission a avisé le Groupe et ses membres qu'elle avait l'intention de poursuivre l'audience initiale afin de préparer un rapport à l'intention du Conseil, dans lequel elle recommanderait peut-être que l'affaire soit soumise au Comité. Le Groupe et ses membres ont présenté une nouvelle requête à la Cour, cette fois en vue d'obtenir une ordonnance interdisant à la Commission de poursuivre l'audience au motif que la Commission était functus officio. L'affaire a finalement été portée devant la Cour suprême du Canada.

Il ne fait aucun doute que le juge Sopinka, qui a rédigé l'opinion majoritaire de la Cour suprême, était d'avis que le principe du functus officio, élaboré afin d'établir une délimitation pratique entre la compétence des tribunaux de première instance et celle des tribunaux d'appel, ne doit pas être appliqué de façon stricte aux tribunaux administratifs lorsque la preuve révèle que le législateur n'avait pas cette intention. Selon les termes employés par le juge Sopinka, à la page 862, cette doctrine:

. . . se fonde sur un motif de principe qui favorise le caractère définitif des procédures plutôt que sur la règle énoncée relativement aux jugements officiels d'une cour de justice dont la décision peut faire l'objet d'un appel en bonne et due forme. C'est pourquoi j'estime que son application doit être plus souple et moins formaliste dans le cas de décisions rendues par des tribunaux administratifs qui ne peuvent faire l'objet d'un appel que sur une question de droit. Il est possible que des procédures administratives doivent être rouvertes, dans l'intérêt de la justice, afin d'offrir un redressement qu'il aurait par ailleurs été possible d'obtenir par voie d'appel.

Par conséquent, il ne faudrait pas appliquer le principe de façon stricte lorsque la loi habilitante porte à croire qu'une décision peut être rouverte afin de permettre au tribunal d'exercer la fonction que lui confère sa loi habilitante. C'était le cas dans l'affaire Grillas, précitée. [Soulignements ajoutés.]

À proprement parler, cet extrait de l'opinion du juge Sopinka constitue une remarque incidente, car il a poursuivi en statuant que la Commission avait tenu une audience valide jusqu'au moment de trancher la question, mais que, en rendant une décision qu'elle n'avait pas la compétence de prononcer, elle n'avait pas réglé la question de façon appropriée. Le juge Sopinka a ordonné que la Commission soit autorisée à rouvrir l'audience afin de rendre une décision appropriée et que de nouveaux éléments de preuve et de nouveaux arguments puissent être présentés afin que les parties aient l'occasion de traiter convenablement la question des recommandations que la Commission devrait faire, le cas échéant. En ce sens, la procédure de la Commission pouvait être considérée comme inachevée car l'étape finale au cours de laquelle elle aurait dû trancher la question était frappée de nullité.

De la même manière, dans l'affaire Bande indienne Penelakut c. Charlie (no T-183-93, 24 janvier 1994) (C.F. 1re inst.) [[1994] F.C.J. no 95 (QL)], il est clair que le juge Rouleau estimait que la décision initiale du tribunal était nulle, parce que l'arbitre n'avait pas encore tranché la question au fond et qu'il avait mal apprécié l'intérêt de la bande requérante dans l'instance et son défaut subséquent de produire une preuve. Il est possible de distinguer l'espèce de l'affaire Reekie c. Messervey, [1990] 1 R.C.S. 219, car, dans cette dernière, la modification à la loi que les requérants voulaient faire reconnaître et appliquer avait été apportée avant que la Cour suprême rejette la demande d'autorisation de pourvoi.

En l'espèce, les requérants demandent essentiellement que la SSR rouvre la procédure, bien qu'aucune des étapes de l'instance ne puisse être considérée comme nulle. Ils demandent donc à la Cour d'aller plus loin que la Cour suprême ne l'a fait dans l'affaire Chandler.

Je reconnais qu'il peut sembler injuste en soi de mettre à la disposition du ministre un mécanisme lui permettant de produire, à n'importe quel moment, des éléments de preuve établissant que la situation a changé dans un pays, en application de la Règle 9, tout en privant les revendicateurs du statut de réfugié d'un privilège correspondant. Toutefois, bien que j'accepte le principe général énoncé dans l'affaire Chandler, selon lequel il faut faire preuve de souplesse en appliquant la doctrine du functus officio à un tribunal administratif, les mots déterminants de la déclaration du juge Sopinka portent que cette souplesse est requise lorsque la loi habilitante porte à croire qu'une décision peut être rouverte. Appliquées aux faits de l'espèce, les Règles de la SSR ne peuvent porter atteinte au principe de fond du functus officio que dans la mesure où la Loi le permet, car il s'agit de législation déléguée. Il n'existe, selon moi, aucun fondement législatif exprès à la création d'une règle qui porterait atteinte au principe de fond du functus officio en ce qui concerne les revendicateurs du statut de réfugié. En fait, certains éléments importants de la Loi indiquent fortement le contraire.

Premièrement, le paragraphe 69.1(9) [édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18] de la Loi définit la compétence de la SSR comme celle de décider si un revendicateur est un réfugié au sens de la Convention, de rendre une décision le plus rapidement possible après la fin de l'audience et de notifier par écrit sa décision au revendicateur et au ministre. Le sous-alinéa 46.01(1)c)(i) [édicté, idem, art. 14; L.C. 1992, ch. 49, art. 36] de la Loi indique clairement que, lorsqu'un revendicateur a fait l'objet d'une décision de la SSR, de la Cour fédérale ou de la Cour suprême lui refusant le statut de réfugié au sens de la Convention ou lorsqu'il a renoncé à sa revendication, cette personne ne peut plus présenter une revendication à la SSR avant d'avoir quitté le Canada. En permettant des mesures qui auraient pour effet de multiplier les décisions sur le statut de réfugié, on ferait manifestement échec à l'objet visé par le sous-alinéa 46.01(1)c)(i).

De plus, si l'intention du législateur avait effectivement été de modifier le principe de fond du functus officio afin de permettre aux revendicateurs du statut de réfugié de demander de nouvelles audiences après la fin des procédures, en s'appuyant sur la preuve d'un changement de situation dans le pays, il lui aurait été facile de le prévoir dans la Loi comme il l'a fait à l'égard du ministre au paragraphe 69.2(1) [édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18] de la Loi[4] et à l'égard des revendicateurs du statut de réfugié demandant la réouverture de l'enquête d'un arbitre au paragraphe 35(1) de la Loi de 1976[5].

Enfin, je remarque que dans l'exemple, cité par le juge Sopinka dans l'affaire Chandler, où une application souple du principe du functus officio serait justifiée, plus précisément dans le cas de l'article 15 de la Loi de 1966, il était parfaitement sensé de permettre une nouvelle audience à n'importe quel moment étant donné que la fonction assignée à la Commission d'appel de l'immigration était une fonction d'equity qui se prolongeait dans le temps et non une fonction d'adjudication, comme dans le cas de la SSR. (Voir Grillas, supra.)

Par conséquent, la Règle 30 établit uniquement la procédure à suivre lorsqu'un revendicateur veut obtenir une nouvelle audience à un moment où la SSR n'est pas functus officio. Elle ne crée aucun nouveau droit substantiel. Par conséquent, je ne peux conclure que la Commission a commis une erreur de droit en statuant qu'elle n'était pas autorisée, malgré la Charte, à reprendre l'audience uniquement afin de recevoir la preuve des requérants relativement au changement de la situation survenu au Pakistan.

2.         La Commission a-t-elle commis une erreur de droit en statuant que la Loi et les Règles ne lui conféraient pas les pouvoirs nécessaires et de la compétence de la SSR qui lui permettraient d'assurer le respect des principes de justice fondamentale?

L'article 7 de la Charte prévoit:

7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.

Il est indéniable, depuis l'arrêt prononcé par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Singh et autres c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, que les personnes qui revendiquent le statut de réfugié au sens de la Convention bénéficient de la protection accordée par l'article 7 de la Charte et que leur expulsion porte atteinte à leur droit à la sécurité de la personne.  La question qui se pose en l'espèce est d'abord de savoir si l'application de la doctrine du functus officio de façon à priver les requérants de l'occasion de présenter une preuve du changement de situation au Pakistan après la fin de la procédure porte atteinte aux droits que leur garantit l'article 7 et, le cas échéant, quels redressements ils peuvent obtenir, étant donné qu'ils n'ont pas contesté la constitutionnalité de la Loi ou des Règles lorsqu'ils ont présenté leur requête sollicitant la réouverture de l'audience et compte tenu de ma réponse à la première question, soit que la SSR n'avait pas compétence pour rouvrir la procédure sur les revendications du statut de réfugié des requérants afin de recueillir une nouvelle preuve. Selon moi, il n'est pas nécessaire de trancher la deuxième question étant donné que la doctrine du functus officio, appliquée à l'espèce, ne porte pas atteinte aux droits que l'article 7 garantit aux requérants.

Il est bien établi que les règles de justice fondamentale exigent qu'aucune décision qui établit les droits d'une personne ne soit rendue sans que celle-ci ait d'abord eu une « occasion valable » d'être entendue. Le caractère « valable » de l'occasion dépend des circonstances particulières de chaque espèce. Dans l'affaire Singh, les garanties procédurales applicables au réexamen effectué par l'ancienne Commission d'appel de l'immigration étaient en cause. Bien que trois des six juges de la Cour suprême saisis de l'affaire Singh aient décidé que le refus de la Commission d'appel de l'immigration de réexaminer une demande du statut de réfugié sans avoir tenu une audience sur la question allait à l'encontre de l'article 7, le juge Wilson a précisé, à la page 214, que le déni de justice fondamentale ne découlait pas nécessairement de l'absence d'audition en soi, mais de « l'insuffisance de la possibilité [que le système] offre à la personne qui revendique le statut de réfugié d'exposer sa cause et de savoir ce qu'elle doit prouver ».  L'obligation de donner à une partie une « occasion valable » d'être entendue a été réitérée dans l'arrêt Chiarelli c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 2 C.F. 299 (C.A.), à la page 318.

Par conséquent, lorsqu'un revendicateur est effectivement privé, pendant une audience, du droit de prendre une décision libre, éclairée et indépendante en ce qui a trait à sa revendication du statut de réfugié et de se prévaloir des services d'un avocat, il y a déni de justice fondamentale. Dans l'affaire Kaur c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 2 C.F. 209 (C.A.), il y a eu déni de justice fondamentale du fait que la revendicatrice n'a pas été en mesure de se prévaloir librement des services d'un avocat et de choisir la manière dont elle présenterait sa cause en raison de menaces proférées par son ancien conjoint la veille de l'audition devant un arbitre en matière d'immigration. Dans la cause Mattia c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1987] 3 C.F. 492 (1re inst.), l'incapacité du revendicateur découlait d'une maladie mentale dont il a souffert avant et pendant la procédure. Dans ces deux cas, le déni de justice fondamentale était toutefois imputable à des circonstances qui ont vicié l'audience primitive et non à des circonstances postérieures à la procédure, comme c'est le cas en l'espèce.

La cause Grewal c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1992] 1 C.F. 581 (C.A.), concernait un immigrant d'origine indienne qui avait obtenu le droit d'établissement et contre qui une mesure d'expulsion avait été prise parce qu'il avait commis une infraction criminelle pendant qu'il se trouvait au Canada. Dans l'affaire Grewal, le requérant a interjeté appel de la mesure d'expulsion devant la Commission d'appel de l'immigration en soutenant qu'il [traduction] « pourrait en pâtir » s'il retournait en Inde, vu la publicité donnée à son crime et à sa condamnation. Au moment de l'appel, il existait des éléments de preuve (soit, un livre qui avait été publié) concernant cette supposée publicité et des éléments de preuve additionnels relatifs aux allégations de violation des droits de la personne en Inde. L'appel a été rejeté et la permission de porter l'affaire devant la Cour d'appel fédérale a été refusée. Par la suite, la presse pendjabi a fait état du rejet de l'appel et de l'expulsion imminente de M. Grewal. Selon lui, les autorités de son village d'origine ont mis la population en garde contre la tentation de [traduction] « l'abriter » lorsqu'il retournerait dans son pays et plusieurs personnes l'ont averti qu'il risquait d'être victime de violence ou d'être tué s'il rentrait. Malgré ces éléments nouveaux, M. Grewal n'a pas obtenu un redressement fondé sur des motifs humanitaires. Il a alors demandé à la Commission d'appel de l'immigration de rouvrir l'appel sur la mesure d'expulsion en invoquant les nouveaux renseignements connus quant aux risques qu'il courrait s'il retournait au Pendjab.  Cette demande a elle aussi été rejetée.

Enfin, M. Grewal a demandé à l'arbitre qui avait tenu l'audience primitive sur son expulsion de rouvrir l'enquête pour lui permettre de revendiquer le statut de réfugié, ce qu'il n'avait pas fait à l'origine, car il n'avait aucune raison à ce moment de craindre de rentrer en Inde. C'est la décision de l'arbitre de ne pas rouvrir l'enquête que M. Grewal a contestée par sa requête à la Cour d'appel fédérale. Il prétendait notamment que le refus de l'arbitre de rouvrir l'enquête allait à l'encontre de l'article 7 de la Charte.

Dans la décision unanime qu'il a rédigée au nom de la Cour d'appel fédérale, le juge Linden a établi une distinction entre les faits de l'affaire Grewal et ceux des affaires Kaur et Mattia, aux pages 588 et 589:

Dans Kaur c. M.E.I., supra, il a été jugé qu'une exemption constitutionnelle pouvait être accordée dans des cas exceptionnels, grâce à laquelle une enquête pouvait être rouverte.  Tel serait le cas si la situation est « manifestement injuste », pour citer le juge Heald, ou « remarquable », pour citer Mme le juge Desjardins dans Kaur, supra, en pages 324 et 334, reprenant à leur compte les conclusions tirées par le juge Grange de la Cour d'appel de l'Ontario dans Re Seaboyer and The Queen (1987), 61 O.R. 290 (C.A.) (confirmé par d'autres motifs par C.S.C., 22 août 1991, [1991] 2 R.C.S. 577). La Cour de céans a jugé par le passé qu'en application de la Charte, une enquête pouvait être rouverte si le refus en constituait un déni de justice fondamentale. C'est ainsi qu'il a été jugé que si une personne ne revendiquait pas le statut de réfugié au moment de l'enquête sous l'effet de la contrainte (Kaur c. M.E.I., supra) ou en raison d'une incapacité mentale (Mattia c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1987] 3 C.F. 492 (1re inst.)), l'enquête pouvait être rouverte. S'il y a déni de justice naturelle lors de l'enquête primitive, la Commission pourrait considérer sa première décision comme nulle et rouvrir l'enquête pour qu'il n'y ait pas déni de justice fondamentale (Longia c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 3 C.F. 288 (C.A.)). En outre, l'article 7 peut forcer la prorogation du délai de demande de nouvelle décision au-delà du délai rigide prévu par la Loi sur l'immigration (Bains c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1989] 3 C.F. 487 (C.A.)).

Y a-t-il eu donc en l'espèce violation des droits que l'article 7 garantit au requérant?  Contrairement aux requérants qui avaient saisi la Cour dans les deux causes Mattia et Kaur, ce requérant ne se plaint pas d'une injustice tenant à l'enquête primitive. Rien, à la date de cette enquête, ne le privait de son droit à la justice fondamentale. Ce qu'il relève, ce sont les circonstances survenues après l'enquête primitive, et il soutient qu'il devrait être en mesure de les faire valoir au cours d'une nouvelle enquête pour assurer le respect des droits que lui garantit l'article 7.

Le juge Linden, J.C.A., a poursuivi en statuant que le respect de l'article 7 exige qu'un revendicateur ait l'occasion de faire examiner par une autorité compétente la nouvelle preuve du risque de persécution dans son pays d'origine. Étant donné que cette preuve était postérieure à la tenue d'une audience et au prononcé de la décision par l'arbitre, ce qui importait c'est qu'il existe un mécanisme permettant que cette preuve soit examinée valablement et non pas que le revendicateur bénéficie des moyens les plus efficaces sur le plan de la procédure pour faire évaluer la preuve. Pour reprendre les termes du juge Linden, J.C.A., aux pages 589 et 590:

À mon avis, la justice canadienne n'a pas, de façon inique, fermé sa porte au requérant.  Au contraire, celui-ci a eu la possibilité de présenter ses faits nouveaux, sous une forme ou sous une autre, à plusieurs autorités, sans qu'il ait réussi à les convaincre. [cu100]Il se peut que ces faits nouveaux n'aient pas été examinés comme il aurait voulu qu'ils le fussent, mais la justice fondamentale n'exige pas l'observation de telle ou telle méthode d'instruire des points de droit ou de fait. Ce qu'exige l'article 7 dans les cas comme celui qui nous intéresse en l'espèce, c'est que le demandeur de statut de réfugié se voie accorder la possibilité de présenter les nouvelles preuves du risque de persécution dans son pays d'origine, à l'autorité compétente qui doit les instruire convenablement.[xu] Il est manifeste que cette obligation a été remplie, à travers l'instruction des arguments présentés par le requérant après l'enquête primitive. En formant appel contre la mesure d'expulsion de 1985, l'intéressé a fait valoir ses faits nouveaux, pour la première fois, devant un comité pour soutenir que sa vie serait menacée s'il était renvoyé en Inde. Le comité a entendu cet argument et l'a rejeté comme « pure conjecture ». En outre, lorsque le requérant a demandé à la ministre d'intervenir sur la base de motifs humanitaires, il a fait valoir pour la deuxième fois le fait nouveau que sa vie serait en danger s'il retournait en Inde. En rejetant sa demande, la ministre doit avoir examiné cette nouvelle preuve qu'elle n'a pas dû trouver convaincante. Par la suite, lorsqu'il a demandé à la Section d'appel de revoir sa décision de 1989, il a fait valoir pour la troisième fois les faits nouveaux établissant que sa vie était en danger et, encore une fois, il a échoué. Par cette demande visant à rouvrir l'enquête de 1985, laquelle est attaquée en l'espèce, le requérant a fait valoir, pour la quatrième fois, les faits nouveaux sur le danger qui le menacerait s'il était renvoyé en Inde et, de nouveau, il n'a pas réussi à persuader l'arbitre de rouvrir l'enquête. Cela ne l'a pas empêché de saisir la Cour en soutenant que les droits que lui garantit l'article 7 ont été violés par l'arbitre. Je n'en suis pas convaincu. Le requérant a eu pleinement la possibilité de convaincre différentes instances administratives de l'importance de ses faits nouveaux, et chaque fois il a échoué. Il n'y a pas eu déni de justice fondamentale. On peut citer à ce propos cette conclusion tirée par le juge La Forest dans un autre contexte dans R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387 [à la page 412]:

. . . l'art. 7 de la Charte garantit des procédures équitables sans pour autant garantir les procédures les plus favorables que l'on puisse imaginer. [Les italiques n'apparaissent pas dans le texte original.]

Il est clair, selon moi, que la contestation des requérants ne vise pas l'absence complète de tout mécanisme permettant l'examen de la preuve, postérieure à la procédure, concernant le changement de situation survenu dans un pays, mais plutôt la façon dont cette preuve est examinée dans le cadre du seul moyen de rechange dont peuvent se prévaloir les revendicateurs désireux de faire valoir une preuve de cette nature: le processus de révision pour des motifs humanitaires. Les paragraphes 91 à 97 du mémoire additionnel des requérants exposent en quoi les critères d'attribution d'un redressement fondé sur des motifs humanitaires en application du paragraphe 114(2) de la Loi sont de nature discrétionnaire et pourquoi [traduction] « il est pratiquement impossible d'y satisfaire ». Les requérants font ensuite valoir des statistiques démontrant qu'une faible proportion (environ 3 p. 100) des demandes fondées sur des motifs humanitaires présentées par des personnes auxquelles on avait refusé le statut de réfugié ont été accueillies entre le 1er janvier 1989 et le 21 mars 1993. Les requérants s'appuient sur ces éléments pour soutenir que le [traduction] « filet de sécurité » prévu par le paragraphe 114(2) est illusoire et que la seule façon de satisfaire aux exigences de la justice fondamentale consisterait à leur fournir une occasion de présenter leur preuve du changement de situation survenu au Pakistan dans le cadre d'une procédure comparable à une audience de la SSR, à laquelle s'appliquent les garanties procédurales rattachées au processus quasi judiciaire.

Je ne peux accepter l'argumentation des requérants, et ce pour de nombreuses raisons. Premièrement, le seul fait que les mécanismes fondés sur des motifs humanitaires donnent rarement un résultat favorable, si l'on s'en tient aux statistiques, ne signifie pas que ces mécanismes enfreignent les principes de justice fondamentale. Deuxièmement, et cette raison est plus déterminante, l'application des exigences de la justice fondamentale au contexte est défavorable à la tenue d'une audition complète dans les circonstances.

Comme l'a souligné le juge Cory dans l'affaire R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154, à la page 226:

Il est désormais clair que la Charte doit être interprétée en fonction du contexte dans lequel une revendication prend naissance. Le contexte est important à la fois pour délimiter la signification et la portée des droits garantis par la Charte et pour déterminer l'équilibre qu'il faut établir entre les droits individuels et les intérêts de la société.

Il en résulte donc une « échelle mobile » des garanties procédurales dictées par l'article 7, selon le contexte. Le juge La Forest a déclaré dans l'affaire R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309, à la page 361:

. . . les exigences de la justice fondamentale ne sont pas immuables; elles varient selon le contexte dans lequel on les invoque. Ainsi, certaines garanties en matière de procédure pourraient être requises par la Constitution dans une situation donnée et ne pas l'être dans une autre.

Bien que l'objectif du maintien de la tradition humanitaire du Canada en ce qui a trait aux personnes déplacées et persécutées constitue un facteur important dans l'appréciation des garanties procédurales dictées par l'article 7 dans le contexte des revendications du statut de réfugié, il n'est pas absolu. Dans le contexte de revendications du statut de réfugié comme celles en l'espèce, lorsqu'une décision définitive a été prise à l'issue d'une audience complète quant au bien-fondé de la revendication, le respect de l'article 7 de la Charte n'exige pas et ne peut exiger la tenue d'une audience quasi judiciaire complète chaque fois que les droits d'une partie sont en jeu. Pourquoi un revendicateur s'abstiendrait-il de demander une nouvelle audience devant la SSR chaque fois que surgit un nouvel élément de preuve, si insignifiant soit-il? Pour reprendre la mise en garde formulée par Dussault et Borgeat, s'il fallait appliquer les principes de justice fondamentale mécaniquement de façon à imposer un paradigme judiciaire à ce type d'organisme administratif:

. . . une telle orientation rendrait, à toutes fins utiles, impossible aux tribunaux de [sic] la prise en compte des difficultés considérables que l'imposition d'exigences procédurales trop élevées causerait à certains organismes oeuvrant dans des domaines d'adjudication de masse, par exemple, la Commission d'appel de l'immigration ou les Commissions fédérale et provinciales des libérations conditionnelles. (Traité de droit administratif, Tome III, 2e éd., Les Presses de l'Université Laval, 1989, aux p. 380 et 381.)

J'estime que le paragraphe 114(2) et la pratique du ministre en ce qui a trait à cette disposition assurent aux revendicateurs une « occasion valable » de faire examiner par une « autorité compétente » la nouvelle preuve du changement de situation dans un pays, conformément à l'esprit des arrêts prononcés par la Cour d'appel fédérale dans les affaires Chiarelli et Grewal, et que, par conséquent, ils ne vont pas à l'encontre de l'article 7. Il ressort nettement des lignes directrices d'Emploi et Immigration Canada sur l'examen et l'application du paragraphe 114(2) en vigueur tant avant 1993 (Document IE-9, février 1991) (les lignes directrices antérieures à 1993) qu'après 1993 (Document OM IS 93-19, juin 1993) (les lignes directrices postérieures à 1993) que les personnes auxquelles on a refusé le statut de réfugié et qui se trouvent dans la situation des requérants peuvent faire valoir des motifs d'ordre humanitaire. En fait, depuis 1993, le processus de révision pour des motifs d'ordre humanitaire est automatique.

Ces deux ensembles de lignes directrices indiquent clairement que le changement de situation dans un pays, s'il donne naissance à l'équivalent d'une crainte bien fondée de persécution, constitue un motif valable d'accorder un redressement fondé sur des motifs d'ordre humanitaire. Dans les lignes directrices antérieures à 1993, cette situation était régie par les alinéas 9.07(4)b), c) et d):

b) D'autres personnes pourront faire étudier leur demande du fait de leur situation personnelle au regard des lois et pratiques en vigueur dans leur pays d'origine. Il s'agit de personnes qui ont des motifs raisonnables de craindre de faire l'objet de mauvais traitements si elles étaient renvoyées dans leur pays d'origine. Il devrait y avoir dans ces cas de bonnes raisons de croire que la vie de la personne serait menacée dans son pays d'origine en conséquence directe de la situation politique ou sociale qui règne dans ce pays. De telles situations sont plus susceptibles de se produire dans les pays dirigés par des gouvernements répressif ou agités par des troubles civils ou une guerre.

c) Les personnes sus-mentionnées, auront dans la plupart des cas, manifesté leur intention de revendiquer le statut de réfugié, et leur cas sera examiné suivant les règles relatives aux revendications du statut de réfugié (voir l'IE 12 ou le guide des procédures de l'élimination de l'arriéré-guide IB). Toutefois, les agents peuvent également examiner les demandes présentées par des personnes qui sont peu disposées à revendiquer le statut de réfugié parce qu'elles craignent pour leurs membres de leur famille qui vivent à l'étranger ou parce qu'elles se rendent compte que la définition de l'expression « réfugié » au sens de la Convention ne s'applique dans leur cas. Ces personnes peuvent toutefois être d'avis que leur cas justifie un examen spécial.

d) L'agent doit tenir compte des faits relatifs au cas et recommander la mesure qu'il estime raisonnable compte tenu de la situation particulière du demandeur. C'est au demandeur qu'il appartient de prouver à l'agent a) qu'il existe une situation particulière dans son pays et b) que sa situation personnelle eu égard à la situation qui règne dans son pays justifie que celui-ci examine favorablement son cas grâce aux pouvoirs discrétionnaires qui lui ont été conférés.

En application des lignes directrices postérieures à 1993, la décision que doivent prendre les fonctionnaires une fois rendue la décision concernant la revendication du statut de réfugié comporte deux volets: ils doivent d'abord décider si les personnes qui revendiquent le statut de réfugié appartiennent à une catégorie d'exclusion traditionnelle, puis si elles:

. . . seraient exposées à un risque reconnaissable si on les forçait à quitter le Canada. Le risque en question doit être personnel, objectivement identifiable et convaincant. Il doit s'agir d'une menace pour la vie, de sanctions excessives ou d'un traitement inhumain, sur l'ensemble du territoire du pays où la personne en question serait renvoyée, qu'elle y soit renvoyée directement, ou indirectement, en passant par un pays intermédiaire.

Il existe donc une « autorité compétente » pour examiner la preuve du changement de situation survenu dans un pays et empêcher l'expulsion si cette preuve révèle que ce changement crée une crainte bien fondée de persécution qui n'existait pas pendant la procédure primitive.

En ce qui a trait à la nécessité que les revendicateurs aient une « occasion valable » d'être entendus, aucun élément de preuve produit devant la Cour n'établit que les requérants ont essayé de présenter une preuve du changement de situation survenu au Pakistan lors de la révision pour des motifs d'ordre humanitaire. Il est donc impossible de conclure, en l'espèce, qu'il y a eu atteinte aux droits que l'article 7 garantit aux requérants.

Même si les requérants avaient demandé et s'étaient vu refuser la tenue d'une audience complète lorsqu'ils ont fait valoir des motifs d'ordre humanitaire, leur droit à une « occasion valable » d'être entendus n'aurait pas été violé. L'alinéa H(2)f) des directives postérieures à 1993 dispose:

f. Les demandeurs auxquels le statut de réfugié au sens de la Convention n'est pas reconnu auront quinze jours, après la date à laquelle la SSR rend sa décision, pour présenter leurs observations à un agent d'immigration [R11.4(3)]. Le Règlement prévoit ce délai pour permettre au demandeur de présenter des arguments ou des observations sur deux questions: 1) l'importance du risque auquel il serait exposé s'il était renvoyé du Canada et 2) si ce risque existe sur tout le territoire du pays où il serait renvoyé.

Si l'on s'en tient à ces lignes directrices, les revendicateurs du statut de réfugié sont avisés de leurs droits, y compris de leur droit de présenter des observations par écrit aux fonctionnaires saisis d'une demande postérieure à la décision sur la revendication, au moment où on leur communique la décision défavorable de la SSR. Étant donné que l'intérêt public commande que le processus d'appréciation du statut de réfugié fonctionne efficacement et étant donné que les revendicateurs qui se trouvent dans la situation des requérants ont déjà bénéficié d'une audience complète devant la SSR, le droit de présenter des observations par écrit leur donne une « occasion valable » suffisante de faire examiner la preuve du changement de situation survenu dans un pays sous le régime du paragraphe 114(2) de la Loi.

Il faut noter, en conclusion, que les décisions prises par les fonctionnaires saisis d'une demande postérieure à la décision sur la revendication, dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire, sont susceptibles de contrôle judiciaire par la Cour dans les cas où ils exercent leur pouvoir discrétionnaire à des fins inadmissibles, en se fondant sur des éléments non pertinents, de mauvaise foi ou de façon manifestement déraisonnable.

En conséquence, je dois conclure que la Commission n'a pas commis d'erreur de droit lorsqu'elle a statué que la Loi et les Règles ne lui conféraient pas les pouvoirs nécessaires et de la compétence de la SSR qui lui permettraient d'assurer le respect des principes de justice fondamentale et lorsqu'elle a refusé de rouvrir l'audience des requérants afin d'examiner leur preuve du changement de situation survenu au Pakistan.

Pour ces motifs, la demande est rejetée.



[1] Qui constitue la Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44].

[2] La Règle 30 dispose:

30. (1) Une demande de rétablissement ou une demande de nouvelle audience autre que celle prévue à l'article 31 indique de façon concise le droit et les arguments sur lesquels se fonde la partie l'ayant déposée et est accompagnée d'un affidavit des faits sur lesquels elle repose.

(2) La demande est déposée au greffe, accompagnée de la preuve de signification d'un exemplaire de la demande à toute autre partie et au ministre, que ce dernier soit ou non une partie.

(3) L'autre partie peut déposer au greffe une réponse qui indique de façon concise le droit et les arguments sur lesquels elle se fonde, accompagnée d'un affidavit des faits sur lesquels repose la réponse.

(4) Sur réception de la réponse, le demandeur peut déposer une réplique au greffe.

(5) Un exemplaire de la réponse et de son affidavit ou de la réplique sont signifiés à toute autre partie et au ministre, qu'il soit ou non une partie, dans les sept jours suivant la date de la signification de la demande ou de la réponse, selon le cas.

Cette disposition ne se retrouve pas dans les Règles de la SSR [DORS/93-45] entrées en vigueur le 1er février 1993.

[3] Je note également que dans la décision Agbona c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (décision non publiée de la C.F. 1re inst.) IMM-3698-93, 22 juillet 1993 [[1993] A.C.F. no 749 (QL)], le juge Noël a maintenu le principe énoncé dans l'affaire Longia à la suite des modifications apportées à la Loi [L.C. 1992, ch. 49] le 1er février 1993. Voici ce qu'il a déclaré:

Rien dans les amendements mis en vigueur le 1er février 1993 ne vient contrer ce raisonnement.  Au contraire, l'on remarque que la prohibition prévue à l'article 46.01 à laquelle la Cour d'appel fait référence au soutien de ses motifs est maintenue en vigueur par la Loi C-86. Le législateur n'aurait pu, selon moi, prohiber la soumission d'une nouvelle demande de statut sous l'article 46.01, tout en permettant à la section du statut de réouvrir son enquête en tout temps sur la présentation de faits nouveaux.

La Cour d'appel a, selon moi, tranché la question devant moi de façon définitive dans l'affaire Longia, et rien dans les amendements mis en vigueur en date du 1er février 1993 ne me permet d'en écarter l'application.

[4] L'art.  69.2(1) de la Loi se lit comme suit:

69.2 (1) Le ministre peut, par avis, demander à la section du statut de déterminer s'il y a ou non perte du statut de réfugié au sens de la Convention par une personne qui s'est vu reconnaître ce statut aux termes de la présente loi ou de ses règlements.

[5] L'art. 35 de la Loi de 1976 dispose:

35. (1) Sous réserve des règlements, une enquête menée par un arbitre peut être réouverte à tout moment par le même arbitre ou par un autre, à l'effet d'entendre de nouveaux témoignages et de recevoir d'autres preuves, et l'arbitre peut alors confirmer, modifier ou révoquer la décision antérieure.

(2) L'arbitre qui modifie ou révoque une décision en vertu du paragraphe (1), peut infirmer tout ordonnance ou avis et, le cas échéant, doit prendre les mesures appropriées conformément à l'article 32.[qfl]

(3) Les ordonnances ou avis infirmés en vertu du paragraphe (2), sont réputés n'avoir jamais été rendus.

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