Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 14. Januar 1994-A 16 S 1748/93

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Urteil vom 14.1.1994-A 16 S 1748/93

Leitsätze des Einsenders:

1.         Die in Artikel 8 des Reintegrationsabkommens sowie in dem dazu vereinbarten Zusatzprotokoll enthaltene Straffreiheitsgarantie gilt nicht für jeden vietnamesischen Stratsbürger, sondern nur für die im Ramen und auf der Grundlage des Reintegrationsabkommens zurückkehrenden, förderungsfähigen Fachkräfte. Der Begriff der Fachkraft im Sinne des Reintegrationsabkommens ist nach Maßgabe der konkret vereinbarten und praktizierten Förderungsbedingungen zu verstehen.

2.         Vietnamesischen Staatsangehörigen, die in den Genuß der durch das Reintegrationsabkommen eröffneten Möglichkeit einer straffreien Rückkehr nach Vietnam kommen können, kann es grundsätzlich zugemutet werden, diese Möglichkeit in Anspruch zu nehmen und damit durch eigenes zumutbares Verhalten die Gefahr politischer Verfolgung abzuwenden (im Anschluß an BVerwG, Urteil vom 27.4.1993 - BVerwG 9 C 57.93 u. a.; anders noch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31.8.1992 - A 16 S 1055/92). Die Zumutbarkeit der Rückkehr ist jedoch nicht pauschal, sondern bezogen auf die besonderen Umstände des konkreten Einzelfalles zu beurteilen. Sie setzt die sichere Erwartung oder doch wenigstens eine reale Chance der Straffreiheit voraus. Eine solche besteht nur, wenn der vietnamesische Staatsangehörige nicht nur nach dem abstrakten Wortlaut des Abkommens, sondern auch nach den konkreten Bedingungen seiner tatsächlichen Durchführung eine aussichtsreiche Förderungschance hat.

3.         Für vietnamesische Arbeitnehmer aus der ehemaligen CSFR ohne besondere berufliche Qualifikation bestehen kaum Chancen, nach dem Abkommen gefördert zu werden.

4.         Im Falle einer Abschiebung nach Vietnam besteht für vietnamesische Staatsangehörige, die keine aussichtsreiche Förderungschance nach dem Reintegrationsabkommen haben, ein ernst zu nehmendes Bestrafungsrisiko nach Art. 89 Abs. 1 StGB-Vietnam.

5.         Die Anwendung des Art. 89 Abs. 1 StGB-Vietnam stellt sich als politische Verfolgung von asylerheblicher Intensität dar (im Anschluß an VGH Bad.- Württ., Urteil vom 31.8.1992 - A 16 S 1055/92 -).

Sachverhalt: Der Kläger ist vietnamesischer Staatsangehöriger und war seit dem August 1988 als Fließbandarbeiter in der ehemaligen CSFR tätig gewesen. Vor Beendigung des Arbeitsverhältnisses wechselte er im Oktober 1990 in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland über, wo er die Anerkennung als Asylberechtigter beantragte. Diesen Antrag lehnte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge ab; zugleich stellte es fest, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AusIG nicht gegeben seien. Im Berufungsverfahren war noch im Streit, ob die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG vorliegen. Letzteres hatte das Verwaltungsgericht bejaht. Die vom Bundesbeauftragten eingelegte und vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Berufung hatte keinen Erfolg.

Aus den Gründen:

»Die Berufung des Bundesbeauftragten ist zurückzuweisen; denn das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, daß § 51 Abs. 1 AusIG einer Abschiebung des Klägers nach Vietnam entgegensteht. In Vietnam ist seine Freiheit aus politischen Gründen bedroht. Ausgehend von den bis heute verfügbaren Erkenntnismitteln besteht die beachtliche Wahrscheinlichkeit, daß der Kläger bei einer unfreiwilligen Rückkehr in seinen Heimatstaat mit einer längeren Freiheitsstrafe, unter Umständen auch noch mit weiteren asylerheblichen Nachteilen belegt wird, weil er seinen Arbeitsplatz im ehemaligen Ostblock verlassen hat, unerlaubt in das Gebiet der alten Länder der Bundesrepublik Deutschland gekommen ist und hier ein Asylverfahren mit dem Ziel betrieben hat, auf Dauer nicht mehr nach Vietnarn zurückkehren zu müssen. Mit dieser Bestrafung wird die Sozialistische Republik Vietnam eine - und sei es nur angenommene (vgl. BVerwGE 55, 82) - oppositionelle politische Überzeugung des Klägers treffen wollen.

Daß der Kläger ohne Erlaubnis in die (alte) Bundesrepublik Deutschland gekommen ist, erfüllt den Tatbestand des Art. 89 Abs. 1 StGBVietnam (vgl. die eigene Bekräftigung des vietnamesischen Strafanspruchs in der Protokollerklärung zu Art. 8 des deutsch-vietnamesischen Abkommens vom 9.6.1992 - künftig Reintegrationsabkommen - sowie allg. AA, 13.12.1990; Dr. Will am 26.6.1991 gegenüber dem VG Osnabrück). Nach dieser Bestimmung, die am 1.1.1986 in Kraft getreten ist, soll, wer Vietnam unerlaubt verläßt oder betritt oder unerlaubt im Ausland verbleibt, verwarnt, ohne Überwachung/Internierung (im englischen Text: »without custody«) bis zu einem Jahr umerzogen oder mit Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu zwei Jahren bestraft werden (Text in englischer Sprache mitgeteilt vom AA vom 5.11.1986; vgl. noch AA vom 29.10.1986 und vom 30.12.1987 sowie MPI Freiburg vom 29.11.1989). (...)

Dem Kläger droht mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit eine Bestrafung nach Art. 89 StGB-Vietnam. Diese Feststellung trifft der Senat aufgrund einer Prognose, die sich aus der Verwertung zahlreicher Erkenntnisquellen zur Lage in Vietnam ergibt. (...)

Die vom Senat in vorliegendem Verfahren verwerteten Berichte und Gutachten stimmen alle darin überein, daß insbesondere Art. 89 des vietnamesischen StGB das Verhalten des Klägers (Verlassen des von der SR Vietnam vorgesehenen Gastlandes und Aufenthaltsnahme in der alten Bundesrepublik in Verbindung mit Stellung eines Asylantrages) erfaßt. Davon geht die vietnamesische Regierung selbst aus, wie sich aus dem Zusatzprotokoll zu dem Reintegrationsabkommen ergibt, wenn es dort heißt: >Die Regierung der sozialistischen Republik Vietnam stellt fest, daß vietnamesische Staatsangehörige, die im Zusammenhang mit der Ausreise aus Vietnam und ihrem Aufenthalt im Ausland gegen vietnamesisches Recht verstoßen haben, den einschlägigen Rechtsvorschriften unterliegen... (vgl. den Wortlaut von Abkommen und Zusatzprotokoll in der Anlage zu AA, 17.6.1992) und wie die Botschaft der Sozialistischen Republik Vietnam in Bonn am 25.11.1993 gegenüber dem Caritasverband Freiburg bestätigt hat.

Ob, hiervon abweichend, die in Art. 8 des Reintegrationsabkommens sowie in dem dazu vereinbarten Zusatzprotokoll enthaltene Straffreiheitsgarantie eine Bestrafung des Klägers nach Art. 89 Abs. 1 StGB-Vietnarn ausschließt, setzt zunächst eine präzise Klärung der Frage voraus, auf welchen Personenkreis sich die Straffreiheitsgarantie überhaupt bezieht.

Obwohl der Wortlaut dieser Vertragsbestimmung bei isolierter Betrachtung dafür sprechen könnte, es handele sich um sämtliche vietnamesischen Staatsangehörigen, die freiwillig aus Deutschland nach Vietnam zurückkehren möchten, ergibt sich schon aus ihrer Einordnung in den aus seiner Überschrift und Präambel ersichtlichen Zweck des Abkommens, nämlich >durch die Förderung insbesondere der Gründung kleinerer und mittlerer privater Unternehmen und der beruflichen Eingliederung von rückkehrenden vietnamesischen Fachkräften (Rückkehrern) zur Verbesserung der Beschäftigungssituation und damit zur wirtschaftlichen Entwicklung in Vietnam beizutragen, sowie aus der Verwendung des so in der Präambel definierten Wortes Rückkehren auch in Art. 8, daß die dort enthaltene Zusicherung nicht für jeden sich in Deutschland aufhaltenden vietnamesischen Staatsangehörigen gilt, sondern nur für die im Rahmen und auf der Grundlage des Reintegrationsabkommens nach Vietnam zurückkehrenden, förderungsfähigen Fachkräfte, wie sie in Art. 1 Abs. 2 des Abkommens näher beschrieben sind. Dies ist auch die gemäß Art. 31 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens vom 23.5.1969 über das Recht der Verträge (BGBl. 1985, II, 926) gebotene oder doch naheliegende Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages >nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes. Eine weiterreichende, den begünstigten Personenkreis über den Kreis der Fachkrifte im Sinne des Reintegrationsabkommens hinaus erstreckende Auslegung und Anwendung der Straffreiheitsgarantie müßte deshalb, sollte sie völkerrechtlich verbindlich sein, zwischen den Vertragspartnern konsentiert worden sein, es müßte also ein weit zu verstehender Art. 8 ›bewußt als Fremdkörper in das Abkommen plaziert morgen sein, und die Vertragspartner hätten sich über diese Sonderstellung der Straffreiheitsgarantie im Rahmen des Abkommens einig sein müssen (vgl. das Gutachten des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht vom 29.7.1993, S. 4 f.). Das ist aber, wie unten noch darzulegen sein wird, nicht der Fall gewesen.

Für eine enge Auslegung spricht bereits die Entstehungsgeschichte des Abkommens. Begonnen unter rein entwicklungspolitischen Vorzeichen war der Vertragstext bereits unterschriftsreif, als von deutscher Seite das Thema Straffreiheitsgarantie nachträglich eingebracht wurde. Die vietnamesische Seite lehnte ab, woran die für Januar 1992 vorgesehene Unterzeichriung scheiterte (Reuter, 23.1.1992; AA, 11.3.1992 und insbesondere 26.8.1992 I). Offenbar stellte das Verlangen nach einer Straffreiheitsgarantie überhaupt für das Regime in Vietnam ein schwieriges Thema dar (AA, 26.8.1992 I 6.,16.3.1993). Eine erweiternde Auslegung ist darüber hinaus auch deshalb nicht angängig, weil der einem anderen Staat zugesicherte Verzicht eines Staates auf die Geltendmachung des staatlichen Strafanspruchs gegenüber einem Teil seiner eigenen Staatsangehörigen eine freiwillige Beschränkung der Souverinitätsausübung durch den zusichernden Staat bedeutet. Die Strafgewalt ist Teil der personalen Hoheitsgewalt, eines konstitutiven Bestandteils staatlicher Souveränität. Es ist zwar bestritten, ob der traditionelle Grundsatz der restriktiven Vertragsinterpretation, nämlich, daß Einschränkungen der Unabhängigkeit der Staaten nicht vermutet werden dürfen und daß unter mehreren möglichen Auslegungen diejenige zu wählen ist, die insoweit die geringsten Verpflichtungen für die Vertragsparteien enthält (so noch Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, I. Band, 2. Aufl. 1975, S. 482), dem heutigen Völkerrecht noch entspricht (verneinend: Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Band 1/1., 2. Aufl. 1989, S. 222 f.). Ist jedoch der Vertragspartner, wie hier, ein kommunistischer Staat totalitärer Prägung, so hält der Senat jedenfalls gegenüber einer ausdehnenden Auslegung partieller Verzichte solcher Staaten auf Ausübung ihrer Souveränitätsrechte größte Vorsicht für geboten. Denn nach kommunistischer Völkerrechtsdoktrin >stellt die Souveränität sozialistischer Staaten gegenüber der nichtsozialistischer Staaten einen geschichtlich höheren Typ der staatlichen Souveränität dar (vgl. -statt aller-: Völkerrecht, Lehrbuch Teil 1, Berlin-Ost, 1. Aufl. 1973, S. 282; 2. Aufl. 1981, S. 149); ein gegenüber einem >nichtsozialistischenc Staat erklärter Verzicht auf die Ausübung der staatlichen Strafgewalt eines >sozialistischen Staates ist somit mit der kommunistischen Staatsauffassung im Prinzip unverträglich und kann daher nur in engsten Grenzen zulässig sein. Es nimmt deshalb auch nicht Wunder, daß - wie bereits erwähnt - nach wiederholter Auskunft des auswärtigen Amts die Frage der Straffreiheitsgarantie >für die vietnamesische Seite ein schwieriges Thema darstellte und lange verhandelt werden mußte (vgl. AA, 26.8.1992, 11.1.1993 und 16.3.1993). Dem entspricht es auch, daß die vietnamesische Seite -wie bereits ausgeführt - in Absatz 2 Satz 1 des Zusatzprotokolls ihren Strafanspruch noch ausdrücklich hervorgehoben hat.

Jedenfalls aber ist eine über den durch das Reintegrationsabkommen erfaßten und begünstigten Personenkreis hinausreichende Bedeutung der Straffreiheitsgarantie zwischen den Vertragspartnern nicht konsentiert worden. Denn nach den übereinstimmenden Auskünften des Auswärtigen Amts und des Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit handelt es sich bei der Straffreiheitsklausel des Art. 8 und des Zusatzprotokolls um einen >nachrangigen und unselbständigen Bestandteil des Abkommens (vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit [BMZ], 14.1.1993 und 16.9.1993), der sich nur auf den in der Präambel des Abkommens genannten, durch das Abkommen begünstigten Personenkreis bezieht (AA, 11.1.1993, 9.11.1993 und 3.12.1993 sowie Deutsche Ausgleichsbank - DAB -, 8.6.1993). Eine über den begünstigten Personenkreis der Fachkräfte im Sinne der Präambel und des Art. 1 Abs. 2 des Reintegrationsabkommens und deren Familienangehörige hinausgehende Erstreckung der Straffreiheitsgarantie auf weitere vietnamesische Staatsangehörige ist damit ausgeschlossen.

Abgeschobene Asylbewerber erfaßt das Abkommen nicht (siehe AA, 23.6.1992, 31.7.1992, 26.8.1992, 4.10.1993, 2.11.1993 und 9.11.1993 mit Gesprächsverrnerk vom 10.11.1993; UNHCR, 8.7.1992). Es betrifft nach der von der Bundesregierung verfolgten entwicklungspolitischen Zielsetzung in erster Linie freiwillig nach Vietnam zurückkehrende Facharbeiter. Auch für die vietnamesische Seite stand und steht der Grundsatz der Freiwilligkeit der Rückkehr im Vordergrund. Dies entspricht ihrer Politik der Reintegration von Flüchtlingen aus den Vietnarn umgebenden asiatischen Ländern (UNHCR, 8.7.1992; FR, 19.10.1991, 30.10.1991, 20.6.1992; NZZ, 3./4. 11. 1991, 1./2. 12. 1991, 21./22. 6. 1992; FAZ, 13.11.1991). Durchweg besteht Vietnam dabei auf einer freiwilligen Rückkehr-, es lehnt Abschiebungen >als menschenrechtswidrig ab (FR vom 19.10.1991). Lediglich d as Abkommen zwischen den Regierungen Großbritanniens, Hongkongs und Vietnams (siehe den Wortlaut in der Anlage zur Auskunft des AA vom 26.8.1992) enthält eine nachtriglich vereinbarte Straffreiheitsgarantie für zwangsweise nach Vietnam Abgeschobene. Daß die vietnamesische Seite zeitlich nach dem Abkommen betreffend Hongkong gegenüber der Bundesrepublik eine auch Abgeschobene erfassende Straffreiheitsgarantie gerade nicht abgeben wollte (s. o.), Zeigt, daß sie das Repressionsinstruhlent der Bestrafungsmöglichkeit aus der Bundesrepublik Abgeschobener nicht aus der Hand geben will (UNHCR, 8.7.1993). Derzeit gehört Vietnam wohl zu den wenigen Ländern der hielt, die die Rückkehr ihrer Staatsangehörigen von einer Rückkehrerlaubnis abhängig machen, die für jeden Einzelfall erteilt werden muß (International Organization for Migration, 12.2.1993; zum Erfordernis der Einreiseerlaubnis siehe auch AA, 16.6.1993 und 9.11.1993). Dadurch verschafft sich Vietnam die Möglichkeit, Einreiseverweigerungen nach politischer Opportunität auszusprechen (AA, 28.9.1993; vgl. auch den vom UNHCR im Bericht vom 23.11.1992 erwähnten Fall). Im Oktober 1993 berichtete darüber hinaus das Auswärtige Amt, daß derzeit überbaupt keine Vietnamesen zurückgenommen würden (Auskunft vom 4.10.1993). Die Rückkehr seiner eigenen Staatsangehörigen nach längerem Aufenthalt im westlichen Ausland ist für die vietnamesische Regierung also offenbar ein besonders heikles Thema. Dies erscheint vor dem Hintergrund der politischen Repression im Inneren auch nachvollzichbar. Wer in seinem eigenen Land die Verbreitung dekadenter Kultur (gemeint sind etwa auch westliche Videofilme) als grundsätzlich strafbare Handlung betrachtet (AA, 7.6.1993 an VG Gießen), Strafen wegen einer Rolle in einem >reaktionären Film aussprechen läßt (ai, Februar 1993), die Forderung von mehr Pluralismus und Achtung der Menschenrechte mit 20 Jahren Zwangsarbeit bestraft (Erhard Haubold, FAZ, 15.10.1993 - vgl. im übrigen zur großen Zahl politischer Gefangener ai, Juni 1991 und asia watch, 11.6.1991, mit zahlreichen Beispielen von gewaltlosen Oppositionellen, die langjährig inhaftiert sind), religiöse Würdenträger verhaftet (vgl. ai, März 1990 und April 1993), Religionsgemeinschaften unter restriktive Richtlinien stellt und zu Rechenschaftsberichten gegenüber dem Staat zwingt (SZ, 3.8.1993), insgesamt also Dissidenten mit drakonischen Strafen belegt (Erhard Haubold, FAZ, 28.6.1993), Auslandsaktivitäten seiner Staatsangehörigen systematisch beobachten und überwachen läßt (AA, 14.1.1993 und August 1993 an VG Schleswig - 8 A 265/92 - und -8 A 209/91 -; G. Will, 6.4. und 15.6.1993; Bundesamt für Verfassungsschutz, 18.3.1993; auch Dr. O. Weggel bestätigt diese Beobachtung - wenn er sie auch als lückenhaft bezeichnet -, 20.4.1993 an VG Freiburg - A 3 K 10635/92 -), Briefe aus dem Ausland öffnet und kontrolliert (AA, 29.4.1993 an VG Schleswig - 8 A 67/92 -; G. Will, 11.2.1993) und Oppositionstätigkeit im Ausland als >Subversion unter Strafe stellt (Dr. O. Weggel, 1.4.1993 an VG Freiburg), der hat offenbar erhebliche Befürchtungen, die Rückkehr von Menschen, die längere Zeit im westlichen Ausland verbracht haben, könne sein Regime gefährden.

Es erscheint dem Senat naheliegend, daß deshalb in Vietnam - nur -solche Rückkehrer willkommen sind, die freiwillig an der wirtschaftlichen Entwicklung des Landes teilnehmen wollen und dazu auch Geldmittel mitbringen (Der Spiegel, 9.11.1992; siehe auch Dr. O. Weggel, 5.11.1992 mit dem Hinweis darauf, daß die Regierung jede Fachkraft brauche und die in diesem Punkt eindeutige Äußerung der vietnamesischen Botschaft, Bonn, vom 25.11.1993, die finanzielle Unterstützung bei der Rückkehr einfordert). Die anderen Rückkehrer, die das Heer der Arbeitslosen nur vergrößern und subversive Gedanken aus dem Westen mitbringen könnten, sind eher unerwünscht und werden dem Lande ferngehalten. Dies setzt Voraus, daß Art. 89 StGB-Vietnam auch ernst genommen und angewendet wird. Die Botschaft der Sozialistischen Republik Vietnam hat gegenüber dem Deutschen Caritasverband Freiburg am 25.11.1993 die Strafbarkeit der vietnamesischen Asylbewerber, die als Gastarbeiter in der ehemaligen DDR waren und in der BRD Asyl beantragt haben, betont und das Absehen von Strafe und Diskriminierung von weiteren Verhandlungen abhängig gemacht. Dies kann nur so verstanden werden, daß solche Verhandlungen für notwendig gehalten werden, daß also das bisherige Abkommen für diese Personen nicht ausreichend ist. Weiter wird in diesem Schreiben die Notwendigkeit finanzieller Unterstützung durch die Bundesrepublik eingefordert. Damit ist praktisch von vietnamesischer Regierungsseite bestätigt, daß das Reintegrationsabkommen vom 9.6.1992 keine Straffreiheitsgarantie für schlichte freiwillige Rückkehrer enthält und daß Vietnam nur solche Personen zurücknehmen wird, die Geld mitbringen und zur wirtschaftlichen Entwicklung des Landes beitragen, und zwar nach eigener Einschätzung der vietnamesischen Seite. Es ist deshalb nur folgerichtig, daß Vietnam derzeit generell keine Staatsangehörigen zurücknimmt (AA, 4.10.1993).

Die sich - auch bei Beschränkung des durch das Reintegrationsabkommen begünstigten Personenkreises auf Fachkräfte - noch ergebende weitere Frage, ob die Straffreiheitsgarantie nur die konkret durch das Abkommen begünstigten Personen, also diejenigen umfaßt, die tatsächlich Förderungsleistungen erhalten (vgl. zu dieser Einschätzung (UNHCR, 23.11.1992; DAB, 8.6.1993), oder ob sie sich auf alle vietnamesischen Fachkräfte bezieht, die dem Grunde nach einen Förderungsanspruch haben, läßt der Senat offen. Denn er hält die Rückkehr nach Vietnam nur dann und insoweit für zumutbar, als das Reintegrationsabkommen dem einzelnen Asvlbewerber nach den konkreten Umständen seines Falles auch tatsächlich die sichere Erwartung oder zumindest die reale Chance der Straffreiheit eröffnet.

In seinem Urteil vom 3.11.1992 (BVerwGE 91, 150 = DVBl. 1993, 324 = DÖV 1993, 389 = NVwZ 1993, 486 = VBIBW 1993, 331 = Sächs. VwBl. 1993, 80 = InfAusIR 1993, 150) hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, daß im Rahmen des Reintegrationsabkommens vom 9.6.1992 und des Zusatzprotokolls vom selben Tage freiwillig nach Vietnam zurückkehrende vietnamesische Staatsangehörige eine mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit drohende Bestrafung wegen unerlaubten Verbleibens im Ausland nicht mehr befürchten müssen, da der vietnamesische Staat für freiwillig auf der Grundlage dieses Abkommens zurückkehrende vietnamesische Staatsangehörige in Art. 8 des Abkommens sowie in dem - völkerrechtlich gleichermaßen verbindlichen - Zusatzprotokoll vom selben Tage ausdrücklich auf die Anwendung der Strafvorschrift des Art. 89 Nr. 1 VStGB verzichtet habe (BVerwGE, a.a.O., S. 154 f.). Wer danach in den Genuß der durch das Abkommen eröffneteh Möglichkeit einer straffreien Rückkehr nach Vietnam kommen könne, dem sei es auch zuzumuten, diese Möglichkeit in Anspruch zu nehmen und damit durch eigenes zumutbares Verhalten die Gefahr politischer Verfolgung von sich abzuwenden (aa.O., S. 155 f.). Voraussetzung sei allerdings, daß der/die Asylbewerber(in) überhaupt unter die in dem Abkommen enthaltene Straffreiheitsgarantie falle (BVerwG, Urteil vom 27.4.1993 - BVerwG 9 C 215.93 u. a. -, S. 11 des amtl. Umdrucks), deren persönlichen Anwendungsbereich es noch genauer festzustellen gelte. Doch beschränke das Abkommen die Straffreiheitsgarantie jedenfalls nicht auf vietnarnesische Staatsangehörige, die in der früheren DDR als Gastarbeiter tätig gewesen seien und/oder deren Rückkehr tatsächlich aufgrund des Abkommens finanziell gefördert werde, denn nach Art. 8 nebst Zusatzprotokoll stehe die straffreie Rückkehr vielmehr allen vietnamesischen Staatsangehörigen offen, >Die sich in Deutschland aufhalten (BVerwG, Urteil vom 27.4.1993 - BVerwG 9 C 57,93 u. a.-).

Der Senat folgt nurimehr dieser Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls in ihrem Ausgangspunkt, daß denjenigen, die in den Genuß der durch das Reintegrationsabkommen eröffneten Möglichkeit einer straffreien Rückkehr nach Vietnam kommen könnten, auch zugemutet werden könne, diese Möglichkeit in Anspruch zu nehmen und damit durch eigenes zumutbares Verhalten die Gefahr politischer Verfolgung von sich abzuwenden. Unabdingbare Voraussetzung hierfür ist jedoch, daß es sich bei dieser Möglichkeit nicht lediglich um eine nur auf den mehr oder minder unbestimmten Wortlaut des Abkommens gestützte, im Einzelfall aber eher unsichere Erwartung oder gar nur vage Hoffnung handelt, sondem um eine reale Aussicht mit einer echten Verwirklichungschance für jeden einzelnen Asyibewerber. Die Frage der Zumutbarkeit der Rückkehr kann nach Auffassung des Senats nicht pauschal beantwortet werden, sondern ist - wie immer, wenn es um die Zumutbarkeit eines bestimmten Verhaltens geht - auf die besonderen Umstände des konkreten Einzelfalls bezogen.

Ob dem einzelnen Asylbewerber durch das Reintegrationsabkommen aber nach den konkreten Umständen seines Falles tatsächlich die sichere Erwartung oder zumindest die reale Chance der Straffreiheit eröffnet ist, setzt eine nicht nur nach dem abstrakten Wortlaut des Abkommens, sondern auch nach den konkreten Bedingungen seiner tatsächlichen Durchführung bestehende aussichtsreiche Förderungschance voraus. Denn auch in diesem Zusammenhang wird schwerlich davon ausgegangen werden können, daß die Sozialistische Republik Vietnam solchen Asylbewerbern, die bei abstrakter Betrachtungsweise zwar noch unter den in Art. 1 Abs. 2 des Abkommens beschriebenen Personenkreis fallen, tatsächlich aber -etwa mangels ausreichender Haushaltsmittel - nicht mehr gefördert werden können, einen Anspruch auf Straffreiheit habe zuerkennen wollen. Es ist insoweit auch zu Recht darauf hingewiesen worden, daß die von vietnamesischer Seite erklärte Straffreiheitsgarantie kaum als Einräumung einer Rechtsposition im Sinne eines subjektiven Rechts verstanden werden kann, sondern eher als Begünstigungsreflex und Nebenfolge einer tatsächlich stattfindenden Förderung (vgl. Ai, 2.10.1992). Zumindest würde das Letztere dem kommunistischen Souveränitätsdenken weitaus eher entsprechen. Vor diesem Hintergrund kann einem Asylbewerber nach Auffassung des Senats jedenfalls nicht zugemutet werden, auch ohne tatsächliche Einbeziehung in die Leistungen des Abkommens nach Vietnam zurückzukehren und, gleichsam im Wege des >Selbstversuchs, die praktische Reichweite des Abkommens an seiner Person zu erproben. Daraus folgt weiter, daß bei der Prüfung der Zurnutbarkeit einer Rückkehr nach Vietnam auch die Eigenschaft als >Fachkraft im Sinne des Reintegrationsabkomme as nicht abstrakt nach dem Wortlaut des Abkommens, sondern nur nach Maßgabe der konkret vereinbarten und praktizierten Förderungsbedingungen verstanden werden kann. Nach dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 2 des Abkommens sind als förderungsfähige >Fachkräfte die folgenden Personengruppen vorgesehen: a) Rückkehrer, die in der Sozialistischen Republik Vietnam ein privates Unternehmen gründen oder übernehmen oder die im Rahmen einer tätigen Beteiligung Mittel in bestehende Privatunternehmen einbringen, b) Rückkehrer, die in der Sozialistischen Republik Vietnam Führungs-oder Ausbildungsaufgaben in Betrieben der gewerblichen Wirtschaft wahrnehmen und c) Rückkehrer, die in der Sozialistischen Republik Vietnam als sonstige Arbeitnehmer zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des Landes beitragen. Für jede dieser drei Gruppen müssen nach Auffassung des Senats die tatsächlich praktizierten Förderungsbedingungen auch der gerichtlichen Bewertung der Zumutbarkeit ihrer Rückkehr nach Viemam zugrundegelegt werden. Dies ergibt im einzelnen folgendes:

Zu a):    Deutsche Durchführungsinstitution für die Förderung von Rückkehrern, die in der sozialistischen Republik Vietnam ein privates Unternehmen gründen oder übernehmen oder die im Rahmen einer tätigen Beteiligung Mittel in bestehende Privatunternehmen einbringen, ist gemäß Art. 6 Abs. 1 des Abkommens die Deutsche Ausgleichsbank in Bonn. Vietnainesische Rückkehrer, die über die notwendigen fachlichen und/oder beruflichen Qualifikationen und kaufmännisch-unternehmerischen Kenntnisse verfügen, können von dieser Bank einen Existenzgründungszuschuß erhalten, wenn sie bei der Antragstellung betriebsbezogene Investitionen nachweisen und ein Fachgutachten die Tragfähigkeit des Vorhabens positiv beurteilt (vgl. BMZ, 14.1.1993 und 7.6.1993). Nach den Richtlinien der Ausgleichsbank beteht kein Rechtsanspruch auf Förderung. Gefördert werden nur Antragsteller, die ein hohes Maß an fachlicher und kaufmännischer Qualifikation, Motivation sowie Risiko- und Leistungsbereitschaft bezüglich des geplanten Vorhabens aufweisen (aa.O. und DAB. 8.6.1993 an das VG Ansbach und an das VG Mainz; Ziff. 2 der Existenzgründungsrichtlinien der DAB). Dabei genießen Rückkehrer aus der ehemaligen DDR den Vorrang gegenüber den aus den Staaten des ehemaligen Ostblocks nach Deutschland eingereisten vietnamesischen Staatsangehörigen (Auskünfte des BMZ vom 7.6.1993). Die Chancen der beispielsweise aus der ehemaligen CSFR nach Deutschland übergesiedelten Asylbewerber, an dem Rückführungsprogramm des Reintegrationsabkommens teilzunehmen können demzufolge nicht sehr hoch eingeschätzt werden. Ihnen ist damit auch die Rückkehr nach Vietnam nicht ohne weiteres zuzumuten.

Zu b):    Für die Förderung von Rückkehrern, die in der Sozialistischen Republik Vietnam Führungs - und Ausbildungsaufgaben in Betrieben der gewerblichen Wirtschaft wahrnehmen, gelten gemäß Art. 5 des Reintegrationsabkommens die Richtlinien des BMZ vom 16.4.1987 (Anlage zur Auskunft des BMZ vom 14.1.1993 an das VG Gießen). Danach besteht ebenfalls kein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung (Ziff. 1 Abs. 2). Gefördert werden - konkret bekannte - Beschäftigungsverhältnisse vor allem im Bereich des mittleren Managements von Klein - und Mitelbetrieben der gewerblichen Wirtschaft sowie in vergleichbaren Dienstleistungsbereichen (Ziff. 2 Abs. 1). Die Fach- und Führungskräfte müssen den fachlichen Anforderungen des Beschäftigungsverhältnisses entsprechen und durch Ausbildungsabschlüsse, mehrjährige vergleichbare berufliche Tätigkeit in Deutschland oder durch erfolgreiche Teilnahme an beruflichen Fortbildungskursen ihre Qualifikation nachweisen. Deutsche Durchführungsinstitution ist gemäß Art. 6 Abs. 1 des Abkommens die Zentralstelle für Arbeitsvermittlung in Frankfurt/Main. Vietnamesische Rückkehrer, die als Kontraktarbeiter in der ehemaligen DDR tätig waren, genießen bei der Förderung den Vorrang vor den aus anderen Staaten des ehemaligen Ostblocks eingereisten viemamesischen Fachkräften (vgl. AA, 3.12.1993 an den erkennenden Senat sowie BMZ, 7.6.1993). Auch bei dieser Personengruppe können daher die Chancen der aus der ehemaligen CSFR nach Deutschland übergesiedelten Asylbewerber nicht sehr hoch eingeschätzt werden. Ihnen ist somit auch die Rückkehr nach Vietnam nicht ohne weiteres zuzumuten.

Zu c):    Für die Förderung von Rückkehrern, die in der Sozialistischen Republik Vietnam als sonstige Arbeitnehmer zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des Landes beitragen, gelten gemäß Art. 5 des Reintegrationsabkommens die Richtlinien des BMZ vom 13.6.1988 (Anlage zur Auskunft des BMZ vom 14.1.1993 an VG Gießen). Deutsche Durchführungsinstitution ist gemäß Art. 6 Abs. 1 des Abkommens die Zentralstelle für Arbeitsvermittlung. Ein Anspruch auf Förderung besteht nicht (Ziff. 2 Satz 1 der Richtlinien). Nach Ziff. 4 der Richtlinien fördert die Bundesregierung die Rückkehr und berufliche Eingliederung von Arbeitnehmern, die in der Bundesrepublik Deutschland (jetzt wohl einschließlich der ehemaligen DDR) eine mehrjährige Arbeits- oder Berufserfahrung erworben haben. Die Antragsteller müssen bei Anlegung strenger Maßstäbe Gewähr dafür bieten, daß sie eine fachliche Fortbildung oder eine praktische Tätigkeit als Voraussetzung für einen Berufseinstieg in ihrem Heimadand erfolgreich abzuschließen oder eine selbständige Existenz aufzubauen in der Lage sind (Ziff. 5 der Richtlinien). Entscheidend sind die Aufenthaltsdauer in Deutschland und vor allem die Qualifikation (Berufsausbildung Und -erfahrung) des Bewerbers (vgl. BMZ 7.6.1993 und 16.9.1993). Nach einer Auskunft der Zentralstelle für Arbeitsvermitdung an das VG Gießen vom 2.12.1992 können grundsätzlich auch ungelernte Arbeiter im Programm für Arbeitnehmer gefördert werden; dies allerdings nur im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel, was eine Auswahl nach dem Qualifikationsniveau erforderlich machen könnte. Nach der Auskunft des BMZ vom 16.9.1993 an den erkennenden Senat werden in Anbetracht des eher engen Finanzvolumens ungelernte qualifikationslose Arbeitnehmer aber nicht ohne weiteres von der Förderung erfaßt werden. Vietnamesische Rückkehrer, die als Kontraktarbeiter in der ehemaligen DDR tätig waren, genießen den Vorrang vor aus anderen Staaten des ehemaligen Ostblocks nach Deutschland übergesiedelten vietnamesischen Arbeitnehmern (vgl. Auskunft des Auswärtigen Amts an den erkennenden Senat vom 3.12.1993; Auskunft des BMZ an das Bundesamt und den Bundesminister des Innern vom 7.6.1993). Die Chancen ungelernter Arbeitnehmer und solcher Arbeitnehmer, die aus der ehemaligen CSFR nach Deutschland übergesiedelt sind, können daher nicht sehr hoch bewertet werden. Ihnen ist somit auch die Rückkehr nicht ohne weiteres zuzumuten.

Ausgehend von diesen Kriterien ist es vorliegend dem Kläger nicht zumutbar, freiwillig nach Vietnam zurückzukehren.(...)

Die Anwendung des Art. 89 Abs. 1 StGB-Vietnam stellt sich im vorliegenden Falle als politische Strafverfolgung von asylerheblicher Intensität dar. Die Vorschrift ist nicht lediglich ordnungsrechtlicher Natur.

Ob eine Bestrafung wegen unerlaubten Verlassens des Heimatstaates oder unerlaubten Verbleibens im Ausland kriminellen oder politischen Charakter hat, läßt sich nicht allgemein beantworten, sondern entscheidet sich nach dem Strafzweck (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.1971, E 39, 27 [28 f.]), d. h. danach, ob die Bestrafung in Anknüpfung an die - jedenfalls vermutete - politisch-oppositionelle Überzeugung des Täters erfolgt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 10.7.1989, E 80, 315 [335, 337] = InfAusIR 1990, 21). Politische Verfolgung liegt dann vor, wenn die Strafdrohung der Abwehr und Ahndung des auf abweichender politischer Überzeugung beruhenden Wunsches dient, in einem anderen Lande leben zu können (BVerwG, Urteil vom 7.10.1975, Buchholz 402.24 § 28 AusIG Nr. 10, und Urteil vom 6.12.1988, E 81, 41 [46] = InfAusIR 1989, 169); hingegen kommt Strafvorschriften, die allein der Durchsetzung ordnungsrechtlicher Aus- und Einreisebestimmungen dienen, kein politischer Charakter zu. Diese Unterscheidung läßt sich nicht treffen, ohne die Eigenart des Staates in Betracht zu ziehen, von dem die Bestrafung ausgeht. Gestattet er seinen Staatsangehörigen die Ausreise und den Aufenthalt im Ausland nur ausnahmsweise und unter politischen Gesichtspunkten so erfüllt die Bestrafung der unerlaubten Ausreise und des unerlaubten Verbleibens im Ausland in aller Regel dieselbe Funktion wie eine nach innen befestigte und bewachte Grenze: Sie soll eine Abstimmung mit den Fußen verhindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.1971, E 39, 27 [29 f.]; Urteile vom 7.10.1975 und 24.4.1979, Buchholz 402.24 § 28 AusIG Nrn. 10 und 13).

An dieser gefestigten Rechtsprechung ist auch angesichts der Einwände festzuhalten, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof erhebt (BayVGH, Urteil vom 1.6.1992 - 8 B 92.30663 -). Zuzugeben ist, daß ein strafbewehrtes Ausreiseverbot auch einmal andere als politische Gründe haben mag. So ist denkbar, daß ein Staat aus rein volkswirtschaftlichen Gründen der Abwanderung von Arbeitskräften einen Riegel vorschieben will. Eine solche Annahme bedarf freifich ebenso des näheren Nachweises wie die Annahme einer politischen Anknüpfung der Strafdrohung. Hier wie sonst kommt es entscheidend auf die Eigenart des Staates an, von dem die Bestrafung ausgeht (BVerwG, Urteil vom 26.10.1971 aa.O.). Dient die Bestrafung der Durchsetzung eines generellen Ausreiseverbots, so spricht freilich eine erhebliche tatsächliche Vermutung für ihren politischen Charakter (vgl. BVerwG, Urteil vom 7.10.1975 a.a.O.), was regelmäßig durch den totalitären Charakter des Regimes und durch die Höhe des Strafmaßes belegt wird. Die vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof angenommene Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung besteht mithin bei näherem Zusehen nicht. Ähnlich hat auch das Bundesverwaltungsgericht selbst einmal geäußerte Zweifel ob die ›bisherige‹ - Republikflucht-Rechtsprechung unverändert aufrechtzuerhalten sei (im Urteil vom 21.6.1988, DVBL 1988, 1027 = NVwZ 1989,68), später nicht wieder aufgegriffen (vgl. Urteil vom 6.12.1988, E 81, 41 [46]).

Bei Anlegung der genannten Maßstäbe erweist sich Art. 89 StGBVietnam als Strafvorschrift mit - jedenfalls auch und gerade hinsichtfich der in Rede stehenden Fallgruppe - politischem Charakter.

Die Sozialistische Republik Vietnam untersteht einem unverändert totalitären Regime kommunistischer Prägung. Vietnam rechnete sich bei Bestehen des von der Sowjetunion dominierten >Ostblocks zur sozialistischen Staatengemeinschaft und suchte die weitgehende Annäherung an Moskau. Für diese Staaten war durchweg kennzeichnend, daß eine Ausreise ins >Kapitalistische Ausland verboten war und als Verrat an der sozialistischen Solidarität galt. Dementsprechend gab es in sämtlichen Strafgesetzen Tatbestände, die Verstöße gegen dieses generelle Ausreiseverbot als >Republikflucht mit erhebfichen Strafen belegten. Auch in Vietnam besteht ein generelles Ausreiseverbot, das Ausnahmen nur von Fall zu Fall aus politischen Gründen zuläßt und das mit gestuften Strafdrohungen, seit 1.1.1986 nach Art. 85, 88, 89 StGB-Vietnam, sanktioniert ist. Die genannten Vorschriften gehören damit zur Gruppe der Republikflucht-Tatbestände, die für die ehemalige sozialistische Staatengemeinschaft typisch war und die mit der unerlaubten Ausreise vor allem die dahinter stehende oder angenommene >Klassenverräterische Gesinnung einer Strafe stellte.

Bei einem nach wie vor als repressiv zu kennzeichnenden innenpolitischen Klima (s. o.) fehlt jeglicher Anhaltspunkt für die Annahme, der Charakter der - aufrechterhaltenen -Strafvorschriften der Art. 85, 88, 89 StGB-Vietnam habe sich geändert. Im Gegenteil berichtet arnnesty international, die behördlichen Versuche, die heimliche Auswanderung aus Vietnam auch mit Hilfe dieser Strafvorschriften zu verhindern, hätten sich seit 1989 verstärkt (Dokumentation vietnam Februar, 1990, 22.7.1991 und vom 26.8.1991).

Der Senat verkennt dabei nicht, daß jedenfalls Art. 89 StGB-Vietnam auch reine Ordnungsstraftaten erfaßt, wie den bloßen Grenzübertritt ohne Genehmigung etwa beim Schmuggel nach und aus China oder die illegale Einreise nach Vietnam, und dementsprechend auch relativ milde Sanktionen wie die Verwarnung oder die kurzzeitige Freiheitsstrafe von drei Monaten vorsieht. Es mag sein, daß die Sozialistische Republik Vietnam auch ein unerlaubtes Verlassen eines Arbeitsplatzes in der ehemaligen DDR - jedenfalls im Falle einer aIsbaldigen freiwilligen Rückkehr dorthin - lediglich als ordnungspolizeiliche Verfehlung ansieht und behandelt (vgl. AA vom 7.11.1991 und vom 24.7.1990, wonach das unerlaubte Entfernenvorn Arbeitsplatz als solches nicht strafbar sei). Freilich ist ebensowenig zu verkennen, daß die Vorschrift auch Fälle von >Republikflucht aus politisch-ideologischen Gründen erfaßt, die nicht bereits nach Art. 85 StGB-Vietnam (konterrevolutionäre Auslandsakzivitäten) strafbar sind. Axt. 89 StGB-Viemam erweist sich insofern als Grundtatbestand gegenüber dem qualifizierten Delikt nach Art. 85 StGB - Vietnam mit gleichermaßen politischem Charakter. Das zeigt auch der recht hohe obere Strafrahmen von bis zu zwei Jahren Freiheitsentzug sowie die - alternative - Möglichkeit der Umerziehung, die ersichtlich auf eine mißbilligte politische Gesinnung zielt. Eine >reintegrative Absicht oder Bedeutung vermag der Senat dieser Strafdrohung schon angesichts des allgemeinen Zwecks und Charakters der vietnamesischen Strafverfolgungspraxis nicht zu entnehmen (so aber BayVGH, Urteil vom 1.6.1992, a.a.O.).

Die hiernach doppelte Zweckrichtung des Art. 89 StGB-Vietnam belegt weiter, daß in Fällen mit (vermutetem) >politischem Einschlag Strafen aus dein oberen Bereich des gesetzlichen Strafrahmens verhingt werden. Dabei sind willkürliche Überschreitungen des Strafrahmens oder begleitende Rechtsgutverletzungen noch nicht berücksichtigt; nach Berichten von amnesty international ist - zumal bei der Anwendung des Art. 89 StGB-Vietnam - mit Internierungen ohne Gerichtsverfahren und langfristigen Einweisungen in Umerziehungslager unter menschenrechtswidriger Behandlung durchaus zu rechnen (ai, Dokumentation Vietnam, Februar 1990), zumal die Rechtsprechung - wie bereits dargelegt - nicht ausgebildeten Juristen, sondern Parteileuten übertragen ist. Entgegen der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 23.7.1993 - 8 BZ 93,30466 -) gehört die Einweisung in Umerziehungslager mit zu dem Spektrum der von Art. 89 StGB-Vietnam vorgesehenen und ermöglichten Umerzichungsmaßnahmen (vgl. auch Dr. Weggel, 26.6.1991, S. 7; (ai, Februar 1990 S. 43 f.). Dem Kläger, in dessen Ausreise aus dem von der SR Vietnam vorgesehenen Gastland und in dessen Weigerung, freiwillig nach Vietnam zurückzukehren, - wie gezeigtein Fall politisch-oppositionell motivierter >Republikflucht gesehen wird, drroht damit bei Anwendung des Art. 89 StGB-Vietnarn nicht lediglich eine Verwarnung oder eine >Umerziehung in Gestalteiner einer ideologischen Wochenendschulung, sondern. zumindest eine mehrtlg Freiheitsstrafe. Dieser Nachteil ist aszlrechtlich - und damit auch nach S 51 Abs. 1 AuslG - erheblich.«