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Note sur la protection internationale (Présentée par le Haut Commissaire)

Publisher UN General Assembly
Author COMITE EXECUTIF DU PROGRAMME DU HAUT COMMISSAIRE
Publication Date 4 September 1975
Citation / Document Symbol A/AC.96/518
Reference Vingt-sixième session
Related Document Note on International Protection (Submitted by the High Commissioner)
Cite as UN General Assembly, Note sur la protection internationale (Présentée par le Haut Commissaire), 4 September 1975, A/AC.96/518, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae68c0414.html [accessed 30 August 2014]
Comments Note sur la protection internationale (Présentée par le Haut Commissaire) Additif Fonds d'indemnisation du HCR

Introduction,

1.         Le rapport présenté par le Haut Commissaire à l'assemblée générale, à sa trentième session (document A/10012) rend largement compte des faits nouveaux survenus dans le domaine de la protection internationale pendant la période comprise entre le 1er avril 1974 et le 31 mars 1975. Les faits nouveaux récents sont exposés dans la présente note, dont l'objet essentiel est toutefois d'indiquer certains problèmes de caractère plus général qui ont surgi depuis la vingt-cinquième session du Comité et aussi d'étudier certains aspects particuliers de la protection internationale.

Projet de convention sur l'asile territorial

2.         A sa vingt-cinquième session, le Comité exécutif a réaffirmé l'opinion selon laquelle une Conférence de plénipotentiaires sur l'asile territorial devrait avoir lieu dès que possible, et a recommandé que la Conférence soit précédée par la réunion d'un groupe d'experts gouvernementaux chargés d'examiner le texte du projet de convention. Il a également recommandé que cette opinion soit transmise à l'Assemblée générale.

3.         Par sa résolution 3272 (XXIX) du 10 décembre 1974, l'Assemblée générale a décidé de créer un Groupe d'experts pour le projet de convention sur l'asile territorial, composé de représentants de vingt-sept Etats au plus qui seraient désignés par le Président de l'Assemblée générale, après consultation des différents groupes régionaux sur la base d'une répartition géographique équitable.

4.         Dans une communication datée du 27 mars 1975, le Président de l'Assemblée générale a informé le Secrétaire général qu'à la suite de Consultations avec les présidents des groupes régionaux, il avait désigné les vingt-sept Etats suivants pour faire partie du groupe d'experts : Argentine, Australie, Autriche, Belgique, Brésil, Costa Rica, France, Etats-Unis d'Amérique, Inde, Indonésie, Irak, Iran, Italie, Kenya, Mali, Mexique, Nigeria, République socialiste soviétique d'Ukraine, Royaume-Uni, Sri Lanka, Soudan, Suède, Tunisie, Union des Républiques socialistes soviétiques, Uruguay, Yougoslavie et Zaïre.

5.         Au paragraphe 3 de la résolution susmentionnée, l'Assemblée générale a prié le Secrétaire général, agissant en consultation avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, de convoquer le Groupe d'experts en mai 1975 au plus tard et pour un maximum de dix jours ouvrables, afin d'étudier le texte actuel du projet de convention sur l'asile territorial. Le Groupe d'experts s'est dûment réuni à Genève du 28 avril au 9 mai 1975.

6.         En application de la résolution 3272 (XXIX), le Secrétaire général présentera à l'Assemblée générale un rapport sur la. réunion du Groupe d'experts et proposera une date pour la réunion d'une conférence de plénipotentiaires.

Adhésions à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et au Protocole de 1967

7.         La plupart des pays dans lesquels se trouvent la majorité des réfugiés ont adhéré à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967, mais le Haut Commissaire voit avec une préoccupation croissante le ralentissement sensible du rythme des nouvelles adhésions, constaté ces dernières années. Depuis la dernière session du Comité, il n'y a pas eu de nouvelles adhésions à la Convention de 1951 malgré les efforts constants du Haut Commissaire, y compris un appel adressé en 1974 à tous les gouvernements n'ayant pas encore adhéré à cet instrument de base [1]. Il convient de signaler qu'il existe des pays, notamment en Asie, qui s'occupent directement ou indirectement de situations de réfugiés et dont l'adhésion à la. Convention et au Protocole serait particulièrement utile.

8.         L'adhésion des Etats qui connaissent des problèmes de réfugiés est manifestement essentielle. Toutefois, les problèmes de réfugiés, en raison de leur caractère universel, peuvent surgir rapidement et de manière inattendue dans des pays où ils ne s'étaient jamais posés. Des changements politiques peuvent déclencher un exode soudain de réfugiés et une action immédiate de la part des pays voisins peut alors s'avérer nécessaire. Si un Etat a adhéré à la Convention et/ou au Protocole, les réfugiés peuvent au moins se prévaloir d'un statut juridique dans des domaines aussi vitaux que celui du droit au travail, à la sécurité sociale et à l'éducation. Ils peuvent se faire délivrer des titres de voyage qui remplacent les passeports et, plus important encore, il sont protégés contre le refoulement, c'est-à-dire qu'ils ne peuvent pas être renvoyés ou expulsés de quelque manière que ce soit vers un pays ou ils craignent d'être persécutés.

9.         Pour toutes ces raisons, il est indispensable que tous les pays, même ceux qui ne se heurtent pas directement ou indirectement à des problèmes de réfugiés, deviennent parties à la Convention et au Protocole.

10.       En attendant, conformément à l'article 8 b) de son Statut, le HCR s'efforce de négocier des accords bilatéraux avec les gouvernements des pays qui n'ont pas encore ratifié la Convention de 1951 et/ou le Protocole de 1967. De tels accords sont souhaitables en vue d'assurer la coopération indispensable à la protection internationale des réfugiés qui peuvent se trouver sur le territoire des pays en question. Aux termes de ces accords, le HCR conseillerait le gouvernement en matière d'assistance aux réfugiés ou personnes déplacées et le gouvernement informerait le Haut Commissaire des cas impliquant demande d'asile et s'abstiendrait de renvoyer dans son pays d'origine une personne qui demande l'asile et a des raisons valables de le faire.

Mise en oeuvre de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et du Protocole de 1967

11.       On se souviendra qu'à sa dix-neuvième session, en octobre 1968, le Comité exécutif a décidé que le HCR devrait recevoir des informations plus détaillées concernant la mise en oeuvre de la Convention et du Protocole (A/AC.96/403, paragraphe 62 e)). Cette décision a été prise en application des articles 35 et 36 de la Convention de 1951 et des articles II et III du Protocole de 1967, aux termes desquels les Etats parties s'engagent à fournir au HCR les informations et les statistiques relatives à la mise en oeuvre de ces deux instruments.

12.       A cet effet, un questionnaire a été établi en coopération avec le Bureau international du Travail et. envoyé aux 63 Etats parties à la Convention et/ou au Protocole pour qu'ils fassent parvenir des renseignement sur la mise en oeuvre des dispositions de la Convention de 1951. Jusqu'à présent 37 gouvernements y ont répondu [2]; aucune autre réponse n'a été reçue depuis la dernière session du Comité exécutif. Le HCR a prié certains des gouvernements qui ont répondu de fournir des informations plus détaillées. Dans ces conditions, le rapport mentionné dans le document A/AC.96/508/Add.3 (vingt-cinquième session du Comité) sera publié quand ces informations complémentaires seront parvenues au HCR.

13.       Le questionnaire a permis au HCR de recueillir d'utiles données sur la mise en oeuvre de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 dans plusieurs paye. Toutefois, comme le Haut Commissaire l'a indiqué dans le rapport qu'il a présenté à l'Assemblée générale, à sa vingt-huitième session (document A/9012, paragraphe 17), il lui faut aller plus loin et demander des renseignements additionnels sur les textes réglementaires adoptée pour mettre. en oeuvre la législation en la matière.

14.       On continuera à utiliser d'autres méthodes qui se sont révélées utiles pour obtenir des renseignements, telles que l'examen attentif des rapports des délégations locales et des correspondants du HCR et des rapports d'organisations non gouvernementales. L'étude suivie de cas isolés qui posent des problèmes de protection fournira également des informations détaillées sur la manière dont les instruments applicables aux réfugiés sont mis en oeuvre par les Etats contractants. De nouveaux efforts seront entrepris en ce sens, afin de corriger, dans la mesure du possible, les insuffisances qui découleraient d'une application défectueuse de la Convention et/ou du Protocole dans certains pays.

Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie

15.       L'article 18 de la Convention sur la réduction des cas d'apatridie du 28 août 1961 prévoit que la Convention entrera en vigueur deux ans après la date du dépôt du sixième instrument de ratification ou d'adhésion. Par conséquent, la Convention [3] entrera en vigueur le 13 décembre 1975, deux ans après que le sixième Etat, l'Australie, l'ait ratifiée.

16.       Par sa résolution 3274 (XXIX), l'Assemblée générale a prié le Haut Commissaire de se charger provisoirement des fonctions prévues à l'article 11 de la Convention de 1961, après l'entrée en vigueur de la dite Convention, et a décidé d'examiner la situation, à sa trente et unième session au plus tard, en vue de prendre une décision sur la création de l'organisme envisagé à l'article 11 de la Convention.

17.       Le HCR ne peut pas aider les apatrides admis au bénéfice de la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, s'il n'est pas informé de leur existence. La première mesure à prendre est par conséquent d'obtenir des Etats parties à la convention des statistiques et des renseignements sur les apatrides, de telle sorte que le HCR puisse assurer aux personnes visées par cette Convention l'assistance nécessaire à l'examen de leurs demandes. Les organisations non gouvernementales pourraient jouer un rôle important en communiquant au HCR les noms d'apatrides qui pourraient ainsi bénéficier de la Convention de 1961.

Réfugiés de fait

18.       A la vingt-cinquième session du Comité, plusieurs représentants ont exprimé leurs préoccupations au sujet des personnes désignées sous le nom de réfugiés de fait et, dans ses Conclusions, le Comité a exprimé l'espoir qu'une attention spécifique serait. accordée à leur situation, notamment dans le cadre des travaux préparatoires au projet de Convention sur l'asile territorial.

19.       En vue d'en définir la portée et la nature, le HCR a prié ses Représentants dans les paye où ce problème relativement nouveau s'est posé jusqu'à maintenant (c'est-à-dire dans un certain nombre de pays européens) de procéder à des enquêtes sur place et de communiquer un rapport aussi complet que possible sur leurs conclusions. La nature même du problème veut que la majorité des personnes en cause ne soient pas immatriculées au niveau central, si bien qu'il est difficile de les identifier. D'après une première estimation, le nombre des réfugiés de fait est beaucoup moins élevé qu'on ne pensait. Il y a parmi eux des personnes qui pourraient être éligibles en vertu du mandat du Haut Commissaire, mais qui n'ont pas demandé le statut de réfugié, soit parce qu'elles ignorent les possibilités qui leur sont offertes en la matière, soit parce qu'elles ne souhaitent pas, souvent pour des raisons personnelles, être immatriculées officiellement comme réfugiés. Il y a aussi des personnes dont les demandes ont été rejetées, parfois peut-être en raison d'une application trop rigoureuse des critères d'éligibilité.

20.       Le problème reste à l'étude; pour le moment le HCR continue à encourager l'application d'une politique libérale d'éligibilité, en accord avec sa pratique habituelle. De plus, les représentants du HCR continueront à donner les conseils nécessaires aux demandeurs éventuels afin qu'ils soient pleinement informés de leurs droits et, en particulier, des conséquences qu'aurait leur refus de demander le statut de réfugié. Le HCR encourage aussi les institutions bénévoles à continuer à conseiller les demandeurs en ce sens. Si cela s'avère nécessaire, on pourra également développer les services d'assistance juridique en vue de conseiller les intéressés sur les questions d'éligibilité et leur permettre d'être légalement représentés dans les procédures d'appel ainsi que de recevoir, au besoin, une assistance judiciaire gratuite.

21.       Les instruments juridiques existants relatifs au statut des réfugiés, en particulier la Convention de 1951 et le Protocole de 1967, et aussi bientôt - il faut l'espérer - le projet de Convention sur l'asile territorial, constituent une base suffisante pour la protection internationale des réfugiés, à condition d'être appliquée sans réserve et dans un esprit libéral.

22.       Il peut être intéressant de relever que le Groupe d'experts pour le projet de convention sur l'asile territorial a proposé d'ajouter un nouvel article à l'effet de préciser qu'aucune des dispositions de ladite convention n'empêcherait les Etats contractants d'accorder l'asile à des personnes autres que celles visées par l'article 2 (1) de la convention; l'asile pourrait aussi être accordé dans des conditions plus favorables que la convention ne le prévoit. Si ce nouvel article est adopté et si la convention entre en vigueur, la situation des réfugiés de fait sera réglée en ce qui concerne l'asile territorial dans les Etats contractants. En outre, ces réfugiés pourraient bénéficier des conditions jugées appropriées, quelles qu'elles soient. Toutefois, le problème de leur situation en dehors des Etats contractants resté entier.

23.       L'élaboration d'un instrument juridique particulier pour les réfugiés de fait. aurait inévitablement pour effet de créer deux catégories distinctes de réfugiés, dont l'une bénéficierait d'un traitement moins favorable que l'autre. La Convention de 1951 et le Protocole de 1967, associée au projet de Convention sur l'asile territorial, une fois qu'il aura été adopté et mis en vigueur, constituent une base suffisante pour la protection internationale des réfugiés à condition que ces instruments soient pleinement mis en oeuvre. Cela est d'autant plus important qu'il rente encore beaucoup à faire pour améliorer la situation juridique des réfugiés relevant du mandat du HCR. Comme beaucoup de réfugiés de fait relèvent du mandat du HCR, les dispositions de la Convention de 1951 et/ou du Protocole de 1967 leur seraient applicables si elles. étaient interprétées de manière plus libérale. Il va de soi que le Haut Commissaire reste prêt, comme par le passé, à seconder les initiatives prises en faveur des réfugiés au niveau régional.

Détermination du pays d'asile permanent

24.       La détermination du pays d'asile permanent des réfugiés est un des problèmes importants auxquels le HCR se heurte fréquemment. Dans de nombreux pays, dont certains sont parties à la Convention dé 1951 et au Protocole de 1967, l'asile est souvent refusé à des personnes qui sont déjà passées par un autre paye ou qui y ont séjourné sans y avoir demandé l'asile permanent. L'idée est apparemment que les réfugiés devraient demander l'asile permanent dans le premier pays où ils ont été admis après avoir quitté leur pays d'origine, au lieu de pouvoir choisir un futur pays l'asile, vraisemblablement pour des raisons de convenance personnelle.

25.       Cette pratique est source de difficultés, surtout si l'autre pays ou les autres pays de passage ne sont pas de ceux où la personne en quête d'asile puisse s'établir de manière permanente. En pareils cas, il serait d'un grand secours que les pays auxquels les réfugiés adressent leur première demande d'asile permanent examinent cette demande avec bienveillance et accordent l'asile permanent ou, du moins, une autorisation de résidence temporaire aux intéressés en attendant qu'interviennent des arrangements pour la réinstallation dans un autre pays disposé à les accepter.

Problèmes d'ordre Juridique concernant les réfugiés isolés

26.       Avec l'augmentation générale du nombre des réfugiés qui ont besoin de l'aide du HCR et du nombre des pays où ils se trouvent, les problèmes des réfugiés isolée ont pris des proportions telles qu'ils tendent parfois à éclipser les autres activités de protection. Il faut donc identifier plus clairement les problèmes spécifiques en jeu et déterminer les moyens nécessaires pour pallier leurs conséquences tragiques sur le plan humain et empêcher qu'ils ne surgissent à nouveau.

27.       A cette fin, une étude des cas individuels a été entreprise en 1974. Elle se poursuivra régulièrement et le Comité sera tenu au courant de ses résultats et des conclusions que l'on pourrait en tirer. Au stade initial, l'étude ne limite nécessairement à un certain nombre de cas particulièrement difficiles qui représentent un total d'environ 700 personnes pour la période comprise entre juillet 1974 et Juin 1975. En février 1975, une solution avait été trouvée aux problèmes d'environ un tiers des 550 cas restant alors en charge.

28.       Sur les 700 réfugiés en cause, il y a une proportion élevée de personnes menacées d'expulsion et pour lesquelles des possibilités de réinstallation doivent être trouvées dans d'autres pays. Dans un certain nombre de cas, il y a eu des violations flagrantes des principes d'asile et de non-refoulement. Parfois aussi, les autorités du pays d'origine ont enlevé des réfugiés et les ont fait rentrer de force dans leur pays. A chaque fois qu'il a connaissance de cas de cette nature, le HCR intervient auprès des autorités intéressées bien qu'il ne soit quelquefois plus possible de redresser la situation.

29.       Les Etats manifestent souvent une réticence excessive à octroyer l'asile à des réfugiés, invoquant des raisons économiques ou des considérations de sécurité nationale. Ils peuvent parfois craindre aussi de nuire à leurs relations avec les pays voisins alors même que, comme le stipulent certains des instruments juridiques internationaux applicables, l'octroi de l'asile est en soi un acte pacifique et humanitaire et ne saurait en aucune façon être considéré comme inamical à l'égard d'un autre Etat.

30.       Le HCR s'est aussi trouvé en présence de refus de délivrer ou de renouveler les titres de voyage prévue par la Convention de 1951.

31.       Une autre insuffisance est l'absence, dans certaine pays, d'une procédure satisfaisante pour déterminer l'éligibilité des réfugiés, ce qui donne lieu à des mesures arbitraires. Les gouvernements sont naturellement consciente de l'importance de cette question. Il faut espérer que ceux qui ne l'ont pas encore fait prendront toutes les dispositions voulues pour confier l'examen systématique des demandes à un personnel qualifié. De plus, étant donné l'importance capitale qu'une décision concernant le statut de réfugiés peut avoir sur l'avenir d'un individu, l'établissement d'une procédure d'appel est essentiel.

Réunion des familles

32.       Lors de ses précédentes sessions, le Comité a souligné l'importance qu'il attache au principe de la réunion des familles. Conformément aux dispositions de la section IV B de l'Acte final de la Conférence de plénipotentiaires des Nations Unies sur le statut des réfugiés et des apatrides qui recommande aux gouvernements notamment, "de prendre les mesures nécessaires pour la protection de la famille du réfugié", le HCR a continué à plaider pour le regroupement des familles de réfugiés qui demandent son assistance à cet égard. Chaque jour qui passe montre les souffrances que les réfugiés doivent endurer en raison des difficultés et des retards injustifiée auxquels se heurte, dans certains pays, la délivrance aux parents de réfugiés de l'autorisation de quitter le pays pour rejoindre leur famille. Depuis la vingt-cinquième session du Comité, le HCR a soumis un certain nombre de cas aux autorités nationales compétentes et parfois obtenu des résultats positifs. Il y a en outre des centaines de cas où la réunion de la famille dépend des possibilités de réinstallation dans d'autres pays, ainsi que de la délivrance des titres de voyage et pièces d'identité nécessaires.

33.       Le HCR espère vivement qu'à l'avenir tous les pays intéressés assoupliront leur politique en la matière afin de faciliter, pour des raisons humanitaires, la réunion de familles de réfugiés séparées qui pourront ainsi reprendre une vie normale dans le pays où ils ont choisi de vivre. A cet égard, il convient de mentionner l'intention déclarée des Etats participants à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe de considérer les demandes de réunion des familles dans un esprit positif et humanitaire et d'accorder une attention particulière aux demandes qui présentent un caractère urgent comme celles qui émanent de personnes âgées ou malades.

Enregistrement des biens d'Asiatiques de nationalité indéterminée ayant quitté l'Ouganda

34.       Le Haut Commissaire a informé le Comité, à sa vingt-cinquième session, de la création du Service de l'enregistrement des avoirs et des biens en faveur des Asiatiques de nationalité indéterminée ayant quitté l'Ouganda. Il en a avisé les 23 gouvernements qui ont accepté d'accueillir ce groupe de personnes aux fins de réinstallation et les a priée de communiquer cette information aux réfugiés de ce groupe qui ne sont réinstallés sur leur territoire afin qu'ils puissent demander au HCR les formulaires d'immatriculation nécessaires.

35.       Au 31 Juillet 1975, des formulaires avaient été envoyés à environ 800 personnes dont 300 les avaient retournés dûment remplis pour que le HCR puisse les transmettre aux autorités ougandaises.

36.       Le HCR recevra vraisemblablement encore plusieurs milliers de demandes.



[1] En ce qui concerne le Protocole de 1967, il faut mentionner une adhésion, celle du Zaïre, le 13 janvier 1975.

[2] Algérie, Allemagne (République fédérale d'), Autriche, Belgique, Bénin, Botswana, France, Grèce, Italie, Maroc, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sénégal, Suisse, Tunisie, Zambie.

[3] Algérie, Allemagne (République fédérale d'), Autriche, Belgique, Bénin, Botswana, France, Grèce, Italie, Maroc, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sénégal, Suisse, Tunisie, Zambie.

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