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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. November 1995 - BVerwG 9 C 73.95

Publisher Germany: Bundesverwaltungsgericht
Publication Date 7 November 1995
Citation / Document Symbol BVerwG 9 C 73.95
Cite as Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. November 1995 - BVerwG 9 C 73.95, BVerwG 9 C 73.95, Germany: Bundesverwaltungsgericht, 7 November 1995, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b73218.html [accessed 20 September 2014]
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Bundesverwaltungsgericht, 7 Nov. 1995

Leitsatz (nicht amtlich):

Für die Entscheidung, daß ein aus einem sicheren Drittstaat nach Deutschland eingereister Ausländer keinen Anspruch auf Asyl besitzt, genügt der Nachweis der Einreise aus einem der sicheren Drittstaaten; die Feststellung, aus welchem Drittstaat der Ausländer eingereist ist, ist nicht erforderlich ist.

Aus den Gründen:

I.

Der 1972 geborene ledige Kl. ist türkischer Staatsangehöriger moslemischer Religionsund kurdischer Volkszugehörigkeit. Seinen-Angaben nach reiste er, auf einem Lastwagen versteckt, nach mehrtägiger Fahrt am 29. 7. 1993 in die BR Deutschland ein. Zur Begründung seines alsbald gestellten Asylantrags führte er vor dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge aus: Er werde seit Jahren von der türkischen Regierung verfolgt, weit er die Arbeiterpartei Kurdistans - PKK - ua durch Verteilen von Flugblättern und Zeitschriften sowie Beköstigung und Beherberbung von Untergrundkämpfern unterstützt habe. Die staatlichen Sicherheitskräfte hätten einige seiner nächsten Angehörigen verschleppt oder getötet. Er selbst sei kurz vor der Ausreise festgenommen und zwei Wochen lang auf der Polizeiwache festgehalten worden. Dort habe man ihn geschlagen und gefoltert. Der KI. gab zu den Umständen seiner Ausreise aus der Türkei an, er kenne den Reiseweg nicht; der Schlepper habe ihn bei Beginn der Fahrt mit dem Lastwagenfahrer bekannt gemacht, das Versteck im Laderaum habe er - der Kl. -nur bei einigen kurzen Pausen in den Bergen verlassen.

Mit Bescheid vom 17. 8. 1993 lehnte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge den Asylantrag ab und stellte gleichzeitig fest, daß weder die Voraussetzungen des § 51 AusIG noch die des § 53 AusIG vorlägen. Gleichzeitig forderte es den Kl. Unter Fristsetzung zur Ausreise aus der BR Deutschland auf und drohte ihm, falls er nicht freiwillig ausreise, die Abschiebung in die Türkei an. Auf die daraufhin erhobene Klage verpflichtete das VG die Bekl., den Kl. als Asylberechtigten anzuerkennen. In den Eiltscheidungsgründen ist ferner ausgeführt, aufgrund der Anerkennung als Asylberechtigter stehe gemäß § 51 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AusIG fest, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AusIG erfüllt seien.

Mit Urteil vom 16. 12. 1994 hat das OVG die nur gegen die Asylgewährung, nicht gegen die Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AusIG gerichtete Berufung des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Anerkennung des Kl. als Asylberechtigter stehe die sogenannte Drittstaatenregelung nach Art. 16a Abs. 2 Satz 1 und 2 GG iVm § 26a AsylVfG und der Anlage 1 hierzu nicht entgegen. Bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschriften entstehe zwar das Grundrecht auf Asyl nicht, doch erforderten die genannten Bestimmungen, daß der konkret bestimmte sichere Drittstaat, über den der Ausländer eingereist sei, festgestellt werde. Gegen dieses Urteil hat der Bundesbeauftragte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

II.

Die Revision des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten, die sich - nach Rechtskraft der erstinstanzlichen Entscheidung über den dem Kl. zustehenden Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AusIG - nur gegen die Verurteilung der Bekl. zur Anerkennung des Kl. als asylberechtigt wendet, ist begründet. Das Berufungsgericht steht mit Bundesrecht nicht in Einklang. Ein Asylanspruch des Kl. ist gemäß Art. 16a. Abs. 2 GG, § 26a AsylVIIG nicht entstanden, denn der Kl. ist aus einem sicheren Drittstaat in die BR Deutschland eingereist. Entgegen der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ist der Nachweis, aus welchem sicheren Drittstaat er eingereist ist, nicht erforderlich.

Nach Art. 16a Abs. 2 Satz 1 und 2 GG kann sich auf das Asylrecht nicht berufen, wer aus einem Mitgliedstaat der EG oder aus einem anderen durch Gesetz zu bestimmenden Drittstaat einreist, in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist. Durch Anlage 1 zu § 26a AsylVfG sind Finnland, Norwegen, Österreich, Polen, Sschweden, die Schweiz und die Tschechische Republik als sichere Drittstaaten bestimmt worden. Da somit alle Nachbarstaaten der BR Deutschland entweder aufgrund ihrer Mitgliedschaft in den EG oder aufgrund der Anlage 1 zu § 26a AsylVfG sichere Drittstaaten sind, hat jeder Asylsuchende, der auf dem Landweg in die BR Deutschland gelangt ist, den Ausschlußgrund der Einreise aus einem sicheren Drittstaat verwirklicht. Die Frage, die Gegenstand eines zur Zeit beim BVerfG anhängigen Rechtsstreits ist, ob die Drittstaatenregelung aus verfassungsrechtlichen Gründen so auszulegen ist, daß Kettenabschiebungen politisch Verfolgter bis in den Verfolgerstaat ausgeschlossen werden, stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht, da der Kl. - wie bereits erwähnt Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AusIG genießt.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts und eines Teils der Literatur (ua Henkel, NJW 1993, 2705; ders. in GK-AsylVfG, § 26a AsylVfG Rn. 15; Kanein/Renner, AusIR, § 26a AsylVfG Rn. 6; Marx, AsylVfG, § 26a Rn. 12 ff.) verlangt der Asylausschlußgrund nicht, daß der sichere Drittstaat, aus dem der Ausländer die Grenze nach Deutschland überschritten hat, identifiziert worden ist (ebenso VGH BW, EZAR 208 Nr. 3 und VBIBW 1995, 248; Schenk, SächsVBI. 1995, 86; Hailbronner, ZAR 1993, 107). Bereits der Wortlaut der Vorschriften ist hinreichend deutlich und wirft die vom Berufungsgericht genannten Auslegungszweifel nicht auf. Nach dem Gesetzeswortlaut ist das Asylrecht ausgeschlossen, wenn der Ausländer aus einem sicheren Drittstaat eingereist ist. Der Tatbestand ist erfüllt, wenn der Ausländer die deutsche Grenze von einem der gesetzlich bestimmten sicheren Drittstaaten aus überschritten hat. Dies festzustellen ist notwendig, reicht aber auch aus. Dagegen läßt sich dem Gesetzeswortlaut nicht entnehmen, daß der Einreisestaat festgestellt werden muß. Daß der Sachverhalt, den das Gesetz mit den Worten »aus einem Drittstaat« umschreibt, stets in der Überschreitung der Grenze nach Deutschland aus einem bestimmten Anrainerstaat besteht, versteht sich von selbst. Deshalb geht es in Wahrheit auch nicht darum, ob die »Bestimmtheit« des Anrainerstaats, sondern ob die Kenntnis des Bundesamts oder des VG von dem Anrainerstaat, von dem aus die Grenze überschritten worden ist, Tatbestandsmerkmal des Art. 16a Abs. 2 GG, § 26a Abs. 1 AsylVfG ist. Das jedoch ist nach dem Wortlaut der Norm nicht der Fall. Ein derartiges Verständnis des Tatbestands wäre nur auf der Grundlage einer Einschränkung der Norrn, etwa mittels des ergänzenden Merkmals des »namentlich bekannten« Drittstaats möglich. Eine solche einschränkende Interpretation der Vorschrift ist aber weder aufgrund der Entstehungsgeschichte noch nach ihrer inneren Systematik noch schließlich nach ihrem Sinn und Zweck gerechtfertigt.

Der historische Gesetzgeber hat nicht erkennen lassen, daß er die Kenntnis des Anrainerstaats, aus dem der AsyIsuchende eingereist ist, beim Bundesamt oder beim VG als - weiteres - Merkmal des Tatbestandes des Art. 16a Abs. 2 GG angesehen hat. Zwar sind die der SPD- und die der FDP-Fraktion angehörenden Mitglieder des Innen- und des Rechtsausschusses des 12. Deutschen Bundestags mehrheitlich dieser Auffassung gewesen; die Ausschußmitglieder aus der CDU/CSU-Fraktion haben diese Ansicht aber nicht geteilt. Diese kontroverse Sicht hat bis zum Ende der Ausschußberatungen unter den Mitgliedern fortbestanden.

Bereits die Begründung zum Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP zur Änderung asylverfahrens-, ausländer- und staatsangehörigkeitsrechtlicher Vorschriften (BT-Drs. 12/4450 S. 20) zeigt die unterschiedlichen Auffassungen. In ihr heißt es: »Daraus folgt nach Auffassung von SPD und FDP, daß die Anwendung der Drittst aatenregelung nicht losgelöst von der Kenntnis über den konkreten, für die Rückkehr des Ausländers in Frage kommenden Drittstaat erfolgen kann. Deshalb erfordert der Ausschlußtatbestand des Abs. 1 die Feststellung, über welchen sicheren Drittstaat der Ausländer eingereist ist. Nach Auffassung der CDU/CSU bedarf die Annahme des Ausschlußtatbestandes einer solchen Feststellung nicht; ausreichend ist vielmehr die Feststellung, daß er nicht über einen anderen Weg als über einen sicheren Drittstaat eingereist ist.«

In der 52. Sitzung des Innenausschusses bestand dieser Meinungsunterschied fort; der Abgeordnete Wartenberg bekräftigte den Standpunkt der SPD-Fraktion. Im Kurzprotokoll der Sitzung (S. 22 f.) ist festgehalten: »Unabdingbar sei für die SPD-Fraktion folgender Punkt: In denjenigen Fällen, in denen die Vermutung bestehe, daß jemand aus einem sicheren Dritistaat komme, die Ztiständigkeit des sicheren Drittstaats jedoch nicht zweifelsfrei festgestellt werden könne, müsse ein Asylverfahren durchgeführt werden. Art. 16a Abs. 1 könne nicht durch eine Wahlvermutung der Verwaltung außer Kraft gesetzt werden. Wenn eine Reduzierung auf eine Zuständigkeitsregelung insoweit erfolgen sollte, dürfe nicht durch eine Wahlvermutung der Verwaltung das Asylrecht außer Kraft gesetzt werden, sondern es müsse dem Individuum genau nachgewiesen werden, woher es komme und auch dem betreffenden Staat.« Der CDU-Abgeordnete Marschewski betonte deingegenüber (Kurzprotokoll S. 24 f), wenngleich in den Fällen der »Walilvermutung« die Abschiebung problematisch werden könne, dürfe man doch nicht denjenigen honorieren, der nach Deutschland komme und verschweige, woher er gekommen sei.

Daß auch in der 54. Sitzung des Innenausschusses keine Übereinstimmung hergestellt worden war, macht eine weitere Bemerkung des Abgeordneten Wartenberg deutlich. Er erklärte (Kurzprotokoll S. 15): »Strittig sei, ob durch eine Wahlfeststellung der Verwaltung aufgrund der Vermutung, daß der Betreffende nur über einen Drittstaat eingereist sein könne, der Ausschluß von Abs. 1 des Art. 16a bewirkt werden könne.« Auch in der 58. Sitzung bezeichnete der Abgeordnete Wartenberg es der Sache nach als Auffassung der Fraktionen von SPD und FDP (Kurzprötokoll S. 27), daß dann, wenn der Nachweis der Einreise aus einem bestimmten Drittstaat erforderlich sei, die Feststellung der Einreise aus einem nicht bekannten Drittstaat nicht ausreiche. Demgegenüber äußerte der FDP-Abgeordnete Otto »erhebliche Bedenken«, daß die Drittstaatenregelung »leerlaufen« könne, wenn der Asylbewerber die Einreise über den konkreten Drittstaat bestreite (Kurzprotokoll S. 32). Der Äußerung des Staatssekretärs V., daß es auf den Nachweis der Einreise aus dem Drittstaat ankomme und daß man daher zu einer noch stärkeren Identifizierung kommen und verstärkte Grenzkontrollen erwägen müsse (Kurzprotokoll S. 40), läßt sich eine Zustimmung zum Standpunkt der SPD-Fraktion nicht entnehmen. Abgesehen davon, daß Staatssekretär V. seine Stellungnahme für die Bundesregierung, nicht aber für die CDU/CSU-Fraktion abgegeben hat, wird damit lediglich die Bedeutung der Ermittlung des Staats, aus dem der Asylbewerber eingereist ist, unterstrichen. Daß die Feststellung des Einreisestaates von erheblicher Bedeutung ist, steht außer Frage, schon weil sonst eine Abschiebung in den sicheren Drittstaat nicht möglich ist. Daß sie auch für den Ausschluß des Asylrechts erforderlich ist, ergibt sich daraus nicht.

Im Abschlußbericht des Innenausschusses wird das bereits in der 52. Sitzung protokollierte Gesetzesverständnis der SPD-Fraktion mit weitgehend denselben Worten wiederholt (BT-Drs. 12/4984 S. 46). Die von der Fraktion der SPD für unabdingbar gehaltene Handhabung der Drittstaatenregelung ist hier deutlich als Auffassung gerade dieser Fraktion gekennzeichnet. Eine Zustimmung der Fraktion der CDU/CSU läßt sich dem Bericht nicht entnehmen. Sie erscheint nach den in den Beratungen zum Ausdruck gekommenen kontroversen Auffassungen auch als ausgeschlossen. Angesichts der Tatsache, daß der Wortlaut des Gesetzentwurfs nicht verändert worden ist, spricht das Gesetzgebungsverfahren hiernach nicht für einen vom Gesetzeswortlaut abweichenden Willen des Gesetzgebers.

Eine Einengung des Gesetzeswortlauts im Sinne eines zusätzlichen Tatbestandsmerkmals des »namentlich bekannten« Drittstaats ließe sich auch nur schwer mit der inneren Systematik der Regelung in den Abs. 1 und 2 des Art. 16a GG und des § 26a Abs. 1 AsylvfG in Einklang bringen. Der Anspruch auf Asyl entsteht grundsätzlich mit der Einreise des Verfolgten nach Deutschland (U.v. 26. 6. 1984, BVerwGE 69, 323 = EZAR 200 Nr. 10). Ebenso wie seine Entstehung hängt sein Ausschluß von objektiven Gegebenheiten ab, etwa bei anderweitiger Sicherheit vor Verfolgung in einem sonstigen Drittstaat nach § 27 AsylVfG. Auch die Einreise aus einem sicheren Drittstaat im Sinne des Art. 16a Abs. 2 GG, § 26a AsylVfG ist ein objektives Merkmal. Es wäre systemfremd, Entstehung oder Ausschluß des Anspruchs an den Wissensstand des Bundesamts oder des VG über den Reiseweg des AsyIsuchenden zu knüpfen.

Auch nach Sinn und Zweck der Drittstaatenregelung ist die einschränkende Auslegung nicht geboten. Die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 16 und 18) beschreibt das Ziel der Neuregelung dahin, »Ausländer von einem langwierigen Asylverfahren auszuschließen, die unseres Schutzes... nicht bedürfen« (BTDrs. 12/4152 S. 3); das sind nach einer weiteren Passage der Begründung (aaO, S. 4) Verfolgte, die über einen Drittstaat einreisen, in welchem die Anwendung der GK und der EMRK sichergestellt ist. Ziel des Gesetzgebers ist es damit, denjenigen Ausländern, die bei der Einreise nach Deutschland infolge der Geltung und der sichergestellten Anwendung der GK und der EMRK in dem Anrainerstaat, aus dem sie eingereist sind, - bereits - nicht mehr des Schutzes durch das deutsche Asylrecht bedurften, nicht nur den Anspruch auf Asyl, sondern auch das der Prüfung einer Asylberechtigung dienende Verwaltungsverfahren zu versagen. Beruht aber das Fehlen eines Schutzbedarfs, das nach der Konzeption der Neuregelung den Grund für die Versagung des Asyls und des auf seine Gewährung gerichteten Verfahrens darstellt, darauf, daß der AsyIsuchende einen Anrainerstaat durchquert hat, in dem nach der Einschätzung des Gesetzgebers ein entwickelter und wirksamer Flüchtlings - und Menschenrechtsschutz besteht, so ist es unerheblich, aus welchem der übereinstimmend diesen Anforderungen genügenden Anrainerstaaten der AsyIsuchende eingereist ist. Dem steht auch nicht entgegen, daß der AsyIsuchende, der den Reiseweg nicht nur verheimlicht, sondern diesen tatsächlich nicht kennt, mangels Feststellung des Einreisestaats, in den er zurückgeführt werden könnte, das Verfahren auf Gewährung von Verfolgungsschutz im sicheren Drittstaat nicht nachholen kann. Denn daß im konkreten Fall der jeweilige AsyIsuchende auch noch nach dem Verlassen des sicheren Drittstaats in der Lage sein muß, dort Schutz zu erlangen, ist nicht - jedenfalls nicht vorrangig - Gesetzeszweck der Neuregelung.

Allerdings enthält die Begründung zum Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP zur Änderung asylverfahrens -, ausländer - und staatsangehörigkeitsrechtli cher Vorschrift auch die Passage, es müsse »dem Ausländer möglich sein, nach Rückkehr in den sicheren Drittstaat, über den er eingereist ist, ein dort eingeleitetes Verfahren auf Schutzgewährung zu Ende zu führen oder ein noch nicht gestelltes Schutzersuchen nachzuholen«, sowie die Drittstaatenregelung habe »auch die Rückkehr des Betroffenen in den schutzbietenden Drittstaat zum Ziel« (BT-Drs. 12/4450 S. 20). Der Senat hält es für zweifelhaft, ob mit der Nennung eines im Ausland nach Maßgabe ausländischen Rechts durchzuführenden Rechtsganges ein der Neuregelung innewohnender Gesetzeszweck und nicht nur der vom Gesetzgeber für den Regelfall erwartete und gewünschte Fortgang des Geschehens benannt worden ist. Doch selbst wenn es ein - weiterer - Gesetzeszweck wäre, durch Verzicht auf die Durchführung eines Asylverfahrens in Deutschland den Asylsuchenden des Schutzes des im Anrainerstaat geltenden Rechts teilhaftig werden zu lassen, blieben Art. 16a Abs. 2 GG, § 26a Abs. 1 AsylVfG auch bei Unkenntnis des durchquerten Anrainerstaats anwendbar. Verfolgt der Gesetzgeber mit einer gesetzlichen Regelung mehrere Ziele und ist eines von ihnen in bestimmten Konstellationen nicht erreichbar, so gebietet in aller Regel der nach wie vor erreichbare andere Erfolg die Anwendung der Vorschrift. Anders wäre es nur dann, wenn das eine Gesetzesziel (hier: Ausschluß der bei der Einreise des Schutzes durch das deutsche Asylrecht nicht mehr bedürftigen Ausländer vom Asylverfahren) und das - etwaige - zweite Gesetzesziel (hier: nachträgliche Schutzgewährung durch den Drittstaat) untrennbar miteinander verbunden wären. Dies ist aber gerade nicht die Konzeption der Neuregelung. Das zeigt sich daran, daß die Versagung von Asyl und Asylverfahren an die Einreise aus einem Anrainerstaat, der bestimmte abstrakte rechtliche Anforderungen erfüllt, nicht dagegen an die Erfolgs trächtigkeit eines konkreten Schutzersuchens im Anrainerstaat geknüpft ist. Daß die voraussichtliche Erfolglosigkeit eines konkreten Sohutzersuchens im Anrainerstaat die Anwendbarkeit der Drittstaatenregelung dann nicht hindert, wenn ein Schutzverfahren deshalb nicht oder nicht erfolgreich durchgeführt werden kann, weil Voraussetzungen für eine Rückführung des Ausländers in den Anrainerstaat nach dem jeweiligen Rücknahme abkommen nicht erfüllt sind, räumen durchweg auch die Befürworter einer restriktiven Auslegung des Art. 16a Abs. 2 GG, § 26a Abs. 1 AsylVfG ein. Dann kann aber nichts anderes gelten, wenn Grund für die Erfolglosigkeit des hypothetischen Schutzgesuchs des einzelnen Ausländers im Anrainerstaat ist, daß der Anrainerstaat, in dem das Verfahren zur Schutzgewährung durchgeführt werden müßte, nicht festgestellt werden kann.

Das vom Berufungsgericht für seine Auslegung noch angeführte Argument, Art. 16a Abs. 2 GG müsse als Ausnahmevorschrift eng ausgelegt werden, trifft nicht zu. Auch die Interpretation von »Ausnahmevorschriften« folgt den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen; auch diese Vorschriften sind, je nach der ihnen innewohnenden Zweckrichtung, einer einschränkenden oder ausdehnenden Auslegung zugänglich (Bydklinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, S. 440). Hiervon abgesehen legt das Berufungsgericht nicht dar, woraus es den Ausnahmecharakter des Art. 16a Abs. 2 GG herleitet. Bereits in der Vergangenheit hatte der einfache Gesetzgeber das dem Anspruchstatbestand des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG aF verfassungsrechtlich vorgegebene einschränkende Merkmal der »Schutzlosigkeit« einerseits klarstellend und konkretisierend, andererseits generalisierend und pauschalierend geregelt (vgl. BVerwGE 88, 226 = EZAR 205 Nr. 14). In Fortführung dieses Ansatzes hat nun der Verfassungsgesetzgeber selbst den Kreis der Asylberechtigten auf diejenigen politisch Verfolgten beschränkt, deren Bedarf an Schutz vor politischer Verfolgung bei der Einreise nach Deutschland noch nicht entfallen war. Art. 16a Abs. 1 und Art. 16a Abs. 2 GG zusammen umschreiben den Kreis der Anspruchsberechtigten.

Die vom Berufungsgericht befürwortete Auslegung ist auch nicht erforderlich, um zu vermeiden, daß der AsyIsuchende schutzlos wird oder in die nach allgemeinem Völkerrecht unerwünschte Situation gerät, »refugee in orbit« zu werden. Eine Zurückweisung oder Zurückschiebung in den durchquerten Transitstaat ist nur möglich, wenn die Grenzbehörden den Transitstaat kennen; die Abschiebung eines im Lande befindlichen AsyIsuchenden in einen sicheren Drittstaat erfordert nach § 34a AsyIVfG die Nennung dieses Staats in der Abschiebungsanordnung. Solange eine europäische Verteilungsregelung fehlt, kann bei Unkenntnis des sicheren Drittstaats, aus dem der Ausländer eingereist ist, eine Abschiebunganordnung nicht ergehen. Vielmehr ist auf sein Schutzersuchen das Verfahren mit dem Verfahrensgegenstand der Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 und § 53 AusIG durchzuführen.

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