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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21.1.1992 - BVerwG 1 C 21.87

Publisher Germany: Bundesverwaltungsgericht
Publication Date 21 January 1992
Citation / Document Symbol BVerwG 1 C 21.87
Cite as Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21.1.1992 - BVerwG 1 C 21.87, BVerwG 1 C 21.87, Germany: Bundesverwaltungsgericht, 21 January 1992, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b72f20.html [accessed 18 September 2014]
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Bundesverwaltungsgericht

Urteil vom 21.1.1992 - BVerwG 1 C 21.87

Leitsätze des Gerichts:

1.         Im Rahmen eines vor Inkrafttreten des Ausländergesetzes 1990 anhängig gemachten Verwaltungsstreitverfahrens, dessen Gegenstand die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an einen Ausländer bildet, ist § 11 Abs. 1 AusIG 1990 anwendbar.

2.         Ein Ausländer, der die Erteilung eines Reiseausweises nach Artikel 28 Nr. 1 GK beanspruchf, kann nicht geltend machen, wegen politischer Verfolgung Flüchtling im Sinne des Artikel 1 A Nr. 2 GK zu sein, solange er nicht seine Anerkennung als Asylberechtigter (§ 3 Abs. 1 AsylVfG) oder die Feststellung eines Abschiebungsverbotes wegen drohender politischer Verfolgung (§ 51 Abs. 2 Satz 2 AusIG 1990) erreicht hat.

3.         § 51 Abs. 1 AusIG 1990 ist dahin auszulegen und anzuwenden, daß er auch mit dem Flüchtlingsbegriff des Artikels 1 A Nr. 2 GK übereinstimmt.

4.         Kein zur Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchlinge führender Wegfall des Schutzes oder Beistandes der UNRWA liegt vor, wenn der Ausländer aus dem Staat, in dem die UNRWA tätig ist, ausreist, obwohl er dorthin nicht zurückkehren kann, oder wenn er im Ausland verbleibt, obwohl er darüber seine Rückkehrberechtigung verliert.

Sachverhalt: Der 1955 im Libanon geborene Kläger ist dort bei der United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) registriert. Im Dezember 1978 reiste er mit einem bis Juni 1981 gültigen libanesischen Reisedokument für palästinensische Flüchtlinge aus dem Libanon kommend in die Bundesrepublik Deutschland und beantragte die Gewährung politischen Asyls. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge lehnte den Antrag ab. Die hiergegen erhobene Klage ist noch beim Berufungsgericht anhängig. Der Kläger beantragte bei der Ausländerbehörde eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis und einen Reiseausweis nach der Genfer Konvention, hilfsweise einen Fremdenpaß. Dieser Antrag wurde abgelehnt. Die Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (Berufungsurteil InfAuslR 1987, 191). Die Revision wurde zurückgewiesen.

Aus den Gründen:

»Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht nicht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1.         Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, da dem § 11 Abs. 1 des Ausländergesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 9.Juli 1990 (BGBl. I S 1354) - AuslG 1990 - entgegensteht.

a)         Dieses nach Art. 15 Abs. 2 des Neuregelungsgesetzes während des Revisionsverfahrens am 1.Januar 1991 in Kraft getretene Gesetz enthält keine unmittelbare Aussage zu der Frage, ob, und inwieweit für den geltend gemachten Anspruch das neue Recht maßgebend ist. Nach § 95 Abs.,1 AusIG 1990 bleiben andere ausländerrechtliche Maßnahmen als die nach Maßgabe des § 94 AusIG 1990 in das neue Recht übergeleiteten Aufenthaltserlaubnisse und Aufenthaltsberechtigungen wirksam. Diese Regelung bestätigt, daß sich durch das Inkrafttreten des neuen Ausländerrechts nichts an dem für das frühere Recht entwickelten Rechtssatz geändert hat, wonach z. B. für die gerichtliche Kontrolle der nachträglichen Befristung einer Aufenthaltserlaubnis oder der Ausweisung grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der letzten behördlichen Entscheidung maßgeblich ist (Urteil vom 28. Mai 1991 - BVerwG 1 C 20.89 Buchholz 402.24 § 7 AusIG Nr. 43; Beschlüsse vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 B 60.91 - Buchholz 402.24 § 10 AusIG Nr. 128 und vom 12. Dezember 1991 - BVerwG 1 B 157.91 -, InfAuslR 1992, 37). Daraus folgt aber nicht, daß auch für Verpflichtungsbegehren, die von der Verwaltung noch unter der Geltung des bisherigen Rechts beschieden wurden, das neue Recht als gerichtlicher Prüfungsmaßstab ausschiede.

b)         Während des Revisionsverfahrens in Kraft getretenes Recht ist vom Bundesverwaltungsgericht zu berücksichtigen, soweit auch das Berufungsgericht es hätte berücksichtigen müssen, wenn es im Zeitpunkt seiner Entscheidung bereits in Kraft gewesen wäre (BVerwGE 52, 1 <3>; Urteil vom 3. September 1991 BVerwG 1 C 48.88 - NJW 1992, 451). Nach der Rechtsprechung des Senats ist für die Frage, ob die Aufenthaltserlaubnis zwingend versagt oder erteilt werden muß, die Sachlage im Zeitpunkt der tatrichterlichen Entscheidung maßgebend, so daß insoweit Änderungen seit der behördlichen Ablehnung zu berücksichtigen sind (Urteil vom 13. November 1981 BVerwG 1 C 69.78 - und Beschluß vom 20. Mai 1985 -BVerwG 1 B 46.85 - Buchholz 402.24 § 2 AusIG Nr. 27 und 70). Der Tatrichter hat jedenfalls in diesem Rahmen auch eine Änderung der Rechtslage zu berücksichtigen. Demgemäß hat das Revisionsgericht zumindest zu prüfen, ob infolge einer Rechtsänderung dem Kläger ein Rechtsanspruch auf Erteilung der abgelehnten Aufenthaltserlaubnis erwachsen ist oder ob die Erteilung der - im Ermessenswege versagten - Erlaubnis nunmehr zwingend ausgeschlossen ist. Es gibt keinen Anhalt, daß durch die Regelung des § 95 Abs. 1 AusIG 1990 die Anwendung dieser Grundsätze ausgeschlossen werden sollte. Die danach erforderliche Prüfung ergibt, daß dem Kläger eine Aufenthaltserlaubnis nach dem neuen Ausländerrecht nicht erteilt werden darf.

c)         Nach § 11 Abs. 1 AusIG 1990 kann einem Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, vor dem rechtskräftigen Abschluß des Asylverfahrens eine Aufenthaltsgenehmigung außer in den Fällen eines gesetzlichen Anspruchs nur mit Zustimmung der obersten Landesbehörde und nur dann erteilt werden, wenn wichtige Interessen der Bundesrepublik Deutschland es erfordern. Diese Regelung trifft auf den Kläger zu und schließt es aus, ihm eine Aufenthaltserlaubnis (§ 15 AusIG 1990) oder eine Aufenthaltsgenehmigung anderer Art (vgl. § 5 AusIG 1990) zu erteilen. Das Asylverfahren des Klägers ist noch nicht bestandskräftig abgeschlossen, sondern schwebt vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg. Ein Fall eines gesetzlichen Anspruchs auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung liegt nicht vor. Das gilt zum einen für die im Ausländergesetz 1990 vorgesehenen Ansprüche auf eine Aufenthaltsgenehmigung. Zum anderen begründen Vorschriften außerhalb dieses Gesetzes im vorliegenden Fall keinen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsgenehmigung, so daß offenbleiben kann, ob außerhalb, des Ausländergesetzes 1990 gewährte Ansprüche überhaupt erfaßt werden. § 29 AsylVfG in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. April 1991 (BGBl. I S 869) setzt die unanfechtbare Anerkennung als Asylberechtigter voraus, an der es hier fehlt. Auf Art. 7 Nr. 1 GK kann sich der Kläger entgegen seinem Vorbringen schon deshalb nicht berufen, weil er, wie noch auszuführen sein wird, nicht dem Anwendungsbereich der Genfer Konvention unterfällt. Es gibt auch keinen Anlaß für die Annahme, daß wichtige Interessen der Bundesrepublik Deutschland es hier erfordern, dem Kläger eine Aufenthaltsgenehmigung zu erteilen. Danach sind die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 AusIG 1990 nicht erfüllt. Der vom Kläger in Ablichtung vorgelegte, u. a. aufgrund des § 32 AusIG 1990 ergangene Erlaß des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 12. August 1991 besagt nichts Gegenteiliges. Er regelt die Erteilung von - gemäß § 34 Abs. 1 AusIG 1990 zu befristenden - Aufenthaltsbefugnissen dahin, daß sie in der Regel erst erteilt werden,. wenn das Asylverfahren durch Antrags- oder Klagerücknahme beendet ist, und scheidet danach hier als Grundlage für den Klageanspruch aus.

2.         Der Kläger kann weiter nicht nach Art. 28 Nr. 1 des.Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (BGBl. 1953 II S 560/BGBl. 1954 II S. 619) - Genfer Konvention (GK) - die Erteilung eines Reiseausweises beanspruchen.

a)         Zutreffend geht das Berufungsgericht allerdings davon aus, daß ein Ausländer grundsätzlich aus der Genfer Konvention als völkerrechtlichem Vertrag unmittelbar Ansprüche herleiten kann. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. BVerwGE 87, 11 <13 f.>) führt die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrages durch ein Zustimmungsgesetz zur unmittelbaren Anwendbarkeit einer Vertragsnorm, wenn sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, dafür also keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf. Diese Voraussetzungen liegen bei den Vorschriften der Genfer Konvention einschließlich der Bestimmungen über den Reiseausweis vor (BVerwGE 88, 254 <257>). Ein Anspruch nach der Genfer Konvention besteht freilich nur, wenn diese auf den Kläger anwendbar ist. Daran fehlt es im vorliegenden Fall.

b)         Die Flüchtlingseigenschaft im Sinne des Art. 28 Nr. 1 Satz I GK bestimmt sich nach dem in Art. 1 GK umschriebenen Flüchtlingsbegriff. Das Berufungsgericht hat nicht geprüft, ob der Kläger deswegen nach Art. 28 Nr. 1 GK berechtigter Flüchtling ist, weil ihm im Libanon politische Verfolgung im Sinne des Art. 1 A Nr. 2 GK und/oder des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG droht, wie er in seinem Asylverfahren geltend macht. Das ist jedoch unschädlich. Der Kläger kann nicht geltend machen, wegen politischer Verfolgung Flüchtling zu sein, solange er nicht seine Anerkennung als Asylberechtigter (§ 3 Abs. 1 AsylVfG) oder die Fest-stellung eines Abschiebungsverbots wegen drohender politischer Verfolgung (§ 51 Abs. 2 Satz 2 AusIG 1990) erreicht hat. Das beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge konzentrierte Verfahren rechtfertigt sich aus einem dringenden Interesse der Rechtsordnung an einem den Status feststellenden Formalakt; andernfalls müßte dieser Status in jedem entscheidungserheblichen Fall von neuem festgestellt werden (BVerfGE 60, 253 <295>). Das Gesetz will damit >parallele Prüfungen< anderer Behörden, die im Regelfall der besonderen Sachkunde des Bundesamtes entbehren, vermeiden und zugleich sich widersprechende Entscheidungen verhindern.

aa)        Gegenstand des Anerkennungsverfahrens ist gemäß § 1 Abs. 1 AsylVfG die Feststellung der Asylberechtigung nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG. Ob damit gleichzeitig in der Regel auch die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 A Nr. 2 GK festgestellt wird, bedarf hier keiner näheren Behandlung. Jedenfalls mußte und muß die Ausländerbehörde grundsätzlich auch nicht als asylberechtigt anerkannten Flüchtlingen, denen politische Verfolgung droht, (zumindest) Abschiebungsschutz gewähren (§ 14 AusIG 1965, § 51 AusIG 1990, Art. 33 GK). Mit dem Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 9. Juli 1990 hat der Gesetzgeber bestimmt, daß auch die Voraussetzungen des Abschiebungsschutzes (§ 51 Abs. 1 AusIG 1990) vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in einem Asylverfahren zu prüfen sind (§ 51 Abs. 2 Satz 2 AusIG 1990, § 7 Abs. 1 AsylVfG in der Fassung des Art. 3 des Neuregelungsgesetzes vom 9. Juli 1990) und daß im Falle einer für den Ausländer positiven Feststellung zugleich die Flüchtlingseigenschaft im Sinne des Art. 1 GK gegeben ist (§ 51 Abs. 3 AusIG 1990).

bb)        Mit dieser Neuregelung ist einer etwaigen Differenz zwischen der Flüchtlingseigenschaft im Sinne des Art. 1 A Nr. 2 GK und der Asylberechtigung nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG für das Asylverfahren Rechnung getragen worden. Zwar knüpft § 51 Abs. 1 AusIG 1990 an die hinsichtlich der Verfolgungsgründe inhaltsgleiche Schutzvorschrift des Art. 33 Nr. 1 GK an. Diese stellt aber im wesentlichen eine verkürzte Wiedergabe des Art. 1 A Nr. 2 GK dar (vgl. Koisser/ Nicolaus, ZAR 1991, 9 <14>). Die Vorschrift des § 51 Abs. 1 AusIG 1990 ist so auszulegen und anzuwenden, daß sie auch mit dem Flüchtlingsbegriff des Art. 1 A Nr. 2 GK übereinstimmt. Dafür spricht der zur Klärung des Rechtsstatus der Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention auf Vorschlag des Bundesrats (BT-Drucks. 11/6541 S 4; 11/6960 S 25) im Gesetzgebungsverfahren eingefügte § 51 Abs. 3 AusIG 1990. Weiter ist zu berücksichtigen, daß § 51 Abs. 2 AusIG unter dem Personenkreis, bei dem die Voraussetzun gen des § 51 Abs. 1 AusIG erfüllt sind, außer Asylberechtigten ausdrücklich Konventionsflüchtlinge aufführt (vgl. Koisser/Nicolaus a.a.O.). Enthält aber die Entscheidung über die Asylberechtigung und/oder den Abschiebungsschutz eine - auch im Verfahren auf Erteilung eines Reiseausweises nach Art. 28 GK für die Ausländerbehörde verbindliche (§§ 3 Abs. 1 AsylVfG, § 51 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 AusIG 1990) - Entscheidung über die Flüchtlingseigenschaft, so muß entsprechend dem dargelegten Zweck des asylrechtlichen Prüfungsverfahrens ein Ausländer, der wie der Kläger im Bundesgebiet die Rechte eines Flüchtlings unter Berufung auf drohende Verfolgung beansprucht, zunächst eine positive Anerkennungs- bzw. Feststellungsentscheidung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge herbeiführen. Danach darf die Ausländerbehörde einem Antrag auf Erteilung eines Reiseausweises nicht entsprechen, wenn der Antragsteller sein Asylverfahren noch betreibt und folglich ungeklärt ist, ob er zu dem berechtigten Personenkreis gehört. Im vorliegenden Fall ist weder das auf Anerkennung als Asylberechtigter gerichtete Verfahren des Klägers abgeschlossen noch ein Feststellungsverfahren nach § 51 AusIG erfolgreich durchgeführt worden.

c)         Die Flüchtlingseigenschaft des Klägers ergibt sich auch nicht aus Art. 1 D GK. Nach Art. 1 D Abs. 1 GK findet die Genfer Konvention keine Anwendung auf Personen, die zur Zeit den Schutz oder Beistand einer Organisation oder einer Institution der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Kommissars der. Vereinten Nationen für Flüchtlinge - UNHCR - genießen. Ist dieser Schutz oder diese Unterstützung aus irgendeinem Grunde weggefallen, ohne daß das Schicksal dieser Personen endgültig gemäß den hierauf bezüglichen Entschließungen der Generalversammlung der Vereinten Nationen geregelt worden ist, so fallen diese Personen nach Art. 1 D Abs. 2 GK ipso facto unter die Bestimmungen dieses Abkommens. Das trifft für den Kläger nicht zu.

aa)        Die Ausschlußklausel des Art. 1 D Abs. 1 GK und die Anwendungsklausel des Art. 1 D Abs. 2 GK bilden eine Einheit in dem Sinne, daß nur bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen beider Absätze der Vorschrift eine Anwendung der Genfer Konvention in Betracht kommt. Mit der Formulierung >zur Zeit< knüpft Art. 1 D Abs. 1 GK an den bei Verabschiedung der Genfer Konvention am 28. Juli 1951 bestimmten Personengruppen bereits gewährten Schutz oder Beistand durch eine Organisation oder Institution der Vereinten Nationen mit Ausnahme des UNHCR an, ohne damit solche Personen aus seinem Anwendungsbereich auszuschließen, die erst zu einem späteren Zeitpunkt in den Genuß des Schutzes oder Beistands gelangt sind (Urteil vom 4. Juni 1991 -BVerwG 1 C 42.88 - BVerwGE 88, 254 (260 f.>).

bb)        Zu den Schutz oder Beistand gewährenden Organisationen und Institutionen der Vereinten Nationen gehört die durch Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen Nr. 320/IV vom 8. Dezember 1949 mit Hilfeleistungen und Hilfsprogrammen für palästinensische Flüchtlinge im Nahen Osten beauftragte, gegenüber dem UNHCR selbständige United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East - UNRWA - (vgl. Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, hrsg. vom UNHCR, Genf, 1979, Rdnr. 143; ferner Altamemi, Die Palästinaflüchtlinge und die Vereinten Nationen, Wien, 1974, S.82).

(1)        Art. 1 D GK stellt auf Personen ab, die den >Schutz< oder >Beistand< einer Organisation oder Institution der Vereinten Nationen wie der UNRWA >genießen< (>receiving... protection or assistance/qui bénéficent... d'une protextion ou d'une assistance<).

(2)        Die konkrete Bedeutung der alternativen Betreuungsformen bestimmt sich nach der im Rahmen ihres Auftrags wahrgenommenen Tätigkeit der UNRWA. Diese Tätigkeit betrifft die Versorgung der hilfsbedürftigen palästinensischen Flüchtlinge, namentlich durch Bereitstellung von Unterkunft in Lagern und Verpflegung mit Lebensmitteln. Dagegen hat die UNRWA weder die Aufgabe noch die Möglichkeit, den von ihr betreuten palästinensischen Flüchtlingen einen allgemeinen Schutz zu gewähren (Nicolaus/Saramo, ZAR 1989, 67 <70>). Sie ist insbesondere weder legitimiert noch dafür gerüstet, politische Verfolgung oder nicht politisch motivierte Zwangsmaßnahmen des Aufnahmestaates oder von dritter Seite, Einwirkungen infolge eines Krieges oder sonstige Gefahren abzuwehren. Um einen so verstandenen Schutz oder Beistand geht es im Rahmen des Art. 1 D GK nicht.

(3)        Schutz und Beistand setzen nicht voraus, daß der einzelne Flüchtling im Zeitpunkt der Entscheidung von der UNRWA tatsächlich Hilfsleistungen erhält. Maßgebend für den Schutz oder Beistand der UNRWA ist vielmehr, ob der Betroffene (noch) der Personengruppe angehört, deren Betreuung die UNRWA entsprechend ihrem Mandat übernommen hat. Solange daher die Betreuung dieser Personengruppe durch die UNRWA andauert und der einzelne dieser Personengruppe angehört, besteht der Schutz oder Beistand der UNRWA grundsätzlich fort. Dieser erstreckt sich auf alle Personen, die bei der UNRWA als Palästina-Flüchtlinge registriert sind. Der Nachweis der Registrierung läßt sich in der Regel durch die, von der UNRWA ausgestellten Registrierungskarten führen, auch wenn diese zeitlich befristet sind. Denn Zeitangaben auf den Registrierungskarten der UNRWA betreffen lediglich deren Gültigkeitsdauer, ohne damit etwas über den Fortbestand des Schutzes oder Beistandes der UNRWA zu besagen.

(4)        Andererseits besteht der Schutz oder Beistand der UNRWA nicht weltweit. Dies ergibt sich schon aus der vollständigen Bezeichnung der UNRWA >... for Palestine Refugees in the Near East<. Die Tätigkeit der UNRWA erstreckt sich nur auf bestimmte Länder im Nahen Osten. Palästina-Flüchtlinge außerhalb dieser Gebiete werden von der UNRWA nicht betreut (vgl. Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft a.a.O.). Von dieser Sachlage ist der Senat in seinem Urteil vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 - (a.a.O. S 263 und 265) ausgegangen, wenn er zum einen ausführt, das Fortbestehen der UNRWA-Betreuung sei von der Zustimmung des jeweiligen Aufnahmestaates abhängig, in dem die UNRWA tätig ist, und zum anderen einen Wegfall des Schutzes oder Beistandes bejaht, wenn einem UNRWA-betreuten Palästina-Flüchtling die Berechtigung zur Rückkehr und zum Aufenthalt in dem Aufnahmestaat entzogen wird.

cc)        Die Ausschlußklausel des Art. 1 D Abs. 2 GK gilt nur, solange die von ihr erfaßten Personen den oben näher umschriebenen Schutz oder Beistand der UNRWA genießen. Ist dieser Schutz weggefallen, findet die Konvention Anwendung.

(1)        Vorübergehende Unterbrechungen des Schutzes oder Beistandes der UNRWA, z. B. bei zeitweiligem Ausbleiben der materiellen Hilfsleistungen aufgrund von Transportschwierigkeiten, lassen die UNRWA-Betreuung im Sinne des Übereinkommens fortbestehen. Sinn und Zweck der Ausschlußklausel gebieten, daß nicht bereits vorübergehende Vorkommnisse einen Wegfall des Schutzes oder Beistandes bewirken, sondern nur solche, denen Dauerhaftigkeit zukommt.

(2)        Wegen des auf Versorgung beschränkten Mandats der UNRWA ist deren Schutz oder Beistand nicht schon deshalb weggefallen, weil der Betroffene Zugriffen von dritter Seite oder sonstigen Gefahren ausgesetzt ist. Die Genfer Konvention ist daher nicht schon deshalb auf den Kläger anwendbar, weil dessen Schutz seitens der UNRWA durch die bürgerkriegsähnliche Situation im Libanon nicht oder nur unzurei chend gewährleistet ist.

(3)        Der Betroffene genießt nicht mehr den Schutz oder Beistand der UNRWA, wenn die Unterstützung der gesamten Personengruppe oder einzelner Personen, für die sie bisher tätig geworden ist, endet. Das ist, weil es nach Art. 1 D Abs. 2 GK nicht auf die Gründe für den Wegfall des Schutzes oder Beistandes ankommt, dann der Fall, wenn die UNRWA ihre Tätigkeit einstellt oder ihre Schutz- oder Beistandsleistung nicht nur vorübergehend verhindert wird. Dies kann auch durch Maßnahmen des Aufnahmestaates gegenüber der UNRWA oder den von ihr betreuten Personen geschehen, wie der Senat in seinem Urteil vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 - (a. a. O. S 263 ff.) näher dargelegt hat. Mit Rücksicht auf den territorial begrenzten Wirkungsbereich der UNRWA setzen nämlich Schutz und Beistand der UNRWA notwendig voraus, daß nicht nur der Aufnahmestaat die Tätigkeit der UNRWA zuläßt, sondern auch die von ihr betreuten Personen sich in dem jeweiligen Staat aufhalten dürfen. Wenn daher der Betroffene aus dem Gebiet, in dem die UNRWA tätig ist, auf Dauer entfernt oder ihm nach zuvor mit Rückkehrberechtigung erfolgter Ausreise unvorhergesehen die Rückkehr in das Tätigkeitsgebiet der UNRWA dauernd verwehrt wird, fällt dessen Schutz oder Beistand durch die UNRWA weg.

dd)        Der Schutz oder Beistand der UNRWA ist demgegenüber nicht im Sinne der Genfer Konvention weggefallen, wenn der Betroffene das Tätigkeitsgebiet der UNRWA verläßt und an Stelle dieses Schutzes oder Beistandes die Vergünstigungen der Konvention für sich beansprucht.

(1)        Das ergibt sich, wie der erkennende Senat ebenfalls in seinem Urteil vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 (a.a.O. S.264) ausgeführt hat, aus dem Zweck der Ausschlußklausel: Wie bereits erwähnt, soll die Vertragsvorschrift gewährleisten, daß sich in erster Linie die UNRWA der palästinensischen Flüchtlinge annimmt, nicht aber die Vertragsstaaten, insbesondere nicht die arabischen Staaten. Die palästinensischen Flüchtlinge werden also primär auf den Schutz oder Beistand der UNRWA verwiesen. Dieser Zweck würde verfehlt, wenn die Betroffenen es weitgehend in der Hand hätten, ob sie den Schutz oder Beistand der UNRWA oder allgemein die Vergünstigungen der Konvention in Anspruch nehmen. Das ist offenkundig für solche Personen, die in dem bisherigen Aufnahmestaat verbleiben und dort, sofern es sich um einen Signatarstaat der Genfer Konvention handelt, die Vergünstigungen dieses Abkommens für sich beanspruchen. Dieser Staat darf unter Hinweis auf die Vorrangigkeit der UNRWA-Betreuung die Vergünstigungen des Abkommens versagen. Ebenso darf jeder andere Vertragsstaat verfahren, in den der Betroffene einreist.

(2)        Dabei kommt es nicht auf die Gründe an, die den Betroffenen zur Preisgabe der UNRWA-Betreuung und zum Verlassen des Tätigkeitsgebiets der UNRWA veranlaßt haben. Ebensowenig kommt es darauf an, ob dem Betroffenen eine weitere Inanspruchnahme des UNRWA-Schutzes oder -Beistandes zumutbar ist oder ihm deren Verlust vorgeworfen werden kann. Auch wenn ein Verbleiben. im Tätigkeitsgebiet der UNRWA im Einzelfall unzumutbar ist, bedeutet dies nicht, daß die UNRWA ihre Tätigkeit eingestellt hat oder die Ausreise einer Einstellung der Tätigkeit gleichstünde. Die allgemeinen oder besonderen Lebensbedingungen, denen der einzelne in den Aufnahmestaaten ausgesetzt ist, mögen es im Einzelfall nicht nur verständlich, sondern sogar zwingend erscheinen lassen, daß er das Land verläßt. Soweit die UNRWA in dem betreffenden Land weiterhin tätig ist, soll aber den Vertragsstaaten nicht schon deswegen die Verantwortung für den Betroffenen zuwachsen.

(3)        Hat der Betroffene z. B. aus berechtigter Furcht vor politischer Verfolgung den bisherigen Aufnahmestaat verlassen, so begründet dieser Umstand seine Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 A Nr, 2 GK und führt in der Bundesrepublik Deutschland zu seiner die Rechtsstellung nach der Gefahr Konvention vermittelnden Anerkennung als Asylberechtigter in dem dafür vorgesehenen Verfahren (vgl. oben 2 b). Auch ohne Furcht vor politischer Verfolgung können die Verhältnisse in dem Aufnahmestaat den Betroffenen zur Aufgabe des Schutzes oder Beistandes der UNRWA veranlassen und seine Aufnahme in der Bundesrepublik Deutschland aus humanitären Gründen rechtfertigen oder gebieten (vgl. § 30 Abs. 1 AusIG 1990). Damit ist ein angemessener Schutz gewährleistet. Das Verlassen des Aufnahmestaates aus Furcht vor Verfolgung oder sonstigen Gefahren begründet aber nicht zusätzlich >ipso facto< die Flüchtfingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK. Insofern sind von der UNRWA betreute Palästina-Flüchtlinge in dem vorliegenden Zusammenhang nicht anders zu behandeln als andere Personen, die als Staatsangehörige oder Staatenlose in den Aufnahmestaaten leben.

(4)        Kein zur Anwendung der Genfer Konvention führender Wegfall des Schutzes oder Beistandes der UNRWA liegt demnach dann vor, wenn der Ausländer aus dem Staat, in dem die UNRWA tätig ist, ausreist, obwohl er nicht dorthin zurückkehren kann, oder wenn er im Ausland verbleibt, obwohl er darüber seine Rückkehrberechtigung verliert. Der Ausländer hat sich, wenn er den Tätigkeitsbereich der UNRWA verlassen will, die für eine Reise nach den jeweiligen Bestimmungen des Aufnahmestaates erforderlichen Ausweispapiere zu beschaffen und deren Gültigkeitsdauer zu beachten. Mißachtet er die danach bestehenden Anforderungen aus welchen Gründen auch immer, ist nach den dargelegten Maßstäben der Schutz oder Beistand der UNRWA nicht im Sinne der Konvention weggefallen. Es kommt dann auch nicht mehr darauf an, ob der Aufnahmestaat ihm später die Rückreise verzögert, faktisch erschwert oder sogar ausdrücklich versagt. Denn derartigen Maßnahmen des Aufnahmestaates kommt für die Beurteilung, ob ein Wegfall des Schutzes oder Beistandes der UNRWA vorliegt, gegenüber dem Verhalten des Betroffenen keine ausschlaggebende Bedeutung zu.

ee)        Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist die Genfer Konvention auch nach ihrem Art. 1 D Abs. 2 auf den Kläger nicht anwendbar.

(1)        Der Kläger ist bei der UNRWA als palästinensischer Flüchtling registriert und genießt damit den Schutz oder den Beistand einer Organisation der Vereinten Nationen im Sinne des Art. 1 D Abs. 1 GK. Es ist nicht ersichtlich, daß er die für die Registrierung erforderlichen Voraussetzungen nicht (mehr) erfüllt.

(2)        Weder die bis zur Ausreise des Klägers aus dem Libanon im Dezember 1978 dort herrschenden bürgerkriegsähnlichen Verhältnisse noch seine Befürchtung, in diese verwickelt und von einer der Bürgerkriegsparteien verfolgt zu werden, haben für sich genommen den vor allem durch materielle Versorgung gekennzeichneten Schutz oder Beistand der UNRWA gegenüber palästinensischen Flüchtlingen im Libanon, zu denen der Kläger rechnete, zum Erlöschen gebracht. Ob der Kläger konkrete Hilfsleistungen der UNRWA vor seiner Ausreise noch in Anspruch genommen hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen für den Fortbestand des Schutzes oder Beistandes der UNRWA unerheblich.

(3)        Nach der Einreise in der Bundesrepublik Deutschland konnte die UNRWA aufgrund ihres territorial begrenzten Wirkungsbereichs dem Kläger nicht Schutz oder Beistand gewähren. Der Kläger konnte aber bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer seines DDV am 5. Juni 1981 die UNRWA-Betreuung durch Rückkehr in den Libanon wieder erlangen. Von dieser Möglichkeit hat er keinen Gebrauch gemacht. Indem er über diesen Zeitpunkt im Bundesgebiet verblieben ist, hat er den Verlust des Schutzes oder Beistandes der UNRWA in Kauf genommen, ohne daß dieser damit weggefallen ist. Er kann sich demgegenüber nicht darauf berufen, daß er aus Furcht vor Zugriffen einer der Bürgerkriegsparteien über die Gültigkeitsdauer seines DDV hinaus in Deutschland verblieben und daß über seinen Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigter noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist. Wenn diese Befürchtung den Schutz oder Beistand der UNRWA während seines Aufenthalts im Libanon und mit seiner Ausreise nicht wegfallen ließ, kann im Ergebnis nichts anders gelten, wenn er während des anschließenden Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland seine Rückkehrberechtigung verfallen ließ. Sein Asylverfahren ist insofern für den Wegfall des Schutzes oder Beistandes der UNRWA ohne Bedeutung.

(4)        Da dein Kläger auch nicht wie in dem der Senatsentscheidung vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1, C 42.88 - zugrundeliegenden Fall während der Gültigkeitsdauer der Rückkehrberechtigung die Wiedereinreise in den Aufnahmestaat und damit in das Tätigkeitsgebiet der UNRWA auf Dauer verwehrt wurde, ist nach den vorstehenden Ausführungen der Schutz oder Beistand der UNRWA für den Kläger nicht weggefallen. Es kommt daher nicht mehr darauf an, ob und unter welchen Bedingungen derzeit die libanesischen Behörden eine Rückkehr des Klägers in den Tätigkeitsbereich der UNRWA (wieder) gestatten oder der Kläger faktisch dorthin zurückkehren kann.

Ist die Genfer Konvention nach allem auf den Kläger nicht anwendbar und muß Sein Antrag auf Erteilung eines Reiseausweises nach diesem Abkommen schon aus den dargelegten Gründen erfolglos bleiben, so bedürfen die vom Kläger erhobenen Verfahrensrügen keiner Erörterung.

3.         Der auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung eines Fremdenpasses gerichtete Hilfsantrag ist ebenfalls unbegründet. Während des Revisionsverfahrens ist auch insoweit neues Recht in Kraft getreten, das nach den unter 1. dargelegten Grundsätzen anzuwenden ist. An die Stelle des früheren Fremdenpasses im Sinne des § 4 Abs. 1 AusIG 1965 ist gemäß § 39 Abs. 2 AusIG 1990 in Verbindung mit §§ 14 Abs. 1 Nr. 1, 15 DVAuslG vom 15. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2983) das Reisedokument getreten. Voraussetzung für die Erteilung des Reisedokuments ist nach § 15 Abs. 1 DVAuslG 1990 unter anderem, daß der Ausländer eine unbefristete Aufenthaltsgenehmigung oder eine Aufenthaltsbefugnis oder - unter bestimmten weiteren Voraussetzungen - eine befristete Aufenthaltserlaubnis besitzt. Dem Kläger ist jedoch der Aufenthalt nur gemäß §§ 19, 20 AsylVfG gestattet. Da auch die Voraussetzungen von § 15 Abs. 2 und 4 DVAuslG 1990 nicht vorliegen, darf ihm ein Reisedokument im Sinne der genannten Vorschriften nicht ausgestellt werden.«

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