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La Nouvelle Loi Antiterroriste Légalise l'Inacceptable

Publisher Amnesty International
Publication Date 1 October 1997
Citation / Document Symbol ASA/33/34/97
Cite as Amnesty International, La Nouvelle Loi Antiterroriste Légalise l'Inacceptable , 1 October 1997, ASA/33/34/97, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6a9ab0.html [accessed 26 August 2016]
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« [Cette loi] est un moyen de transformer un innocent en suspect et un suspect en coupable, voire en coupable mort. La loi présume présume presque la culpabilité. Elle rend les choses aussi difficiles que possible pour l'accusé en se retranchant derrière le respect de la légalité ».

Aziz Siddiqui, Commission des droits de l'homme du Pakistan (HRCP)[1]

L'Anti-Terrorism Act (ATA, Loi antiterroriste) de 1997, adoptée le 13 août 1997 par les deux chambres du Parlement, est entrée immédiatement en vigueur après avoir été signée par le président de la République le 17 août. Les tribunaux d'exception institués par cette loi, qui ont commencé à fonctionner au Pendjab dans les jours qui ont suivi, ont déjà prononcé des condamnations.

Amnesty International estime que cette loi est critiquable car ses dispositions sont en contradiction avec plusieurs garanties légales énoncées par la Constitution et la législation pakistanaises, ainsi qu'avec les normes internationales relatives aux droits de l'homme. Elle favorise des violations graves des droits fondamentaux en conférant de vastes pouvoirs au personnel chargé de l'application des lois, qui se rend régulièrement coupable d'actes de torture et d'exécutions extrajudiciaires. Les tribunaux d'exception institués par cette loi ne respectent pas les garanties légales offertes par les tribunaux ordinaires, dont un grand nombre sont explicitement suspendues. Il est probable que les procès de prisonniers politiques ne respecteront pas les normes d'équité, et des condamnations à mort risquent d'être prononcées à l'issue de procès inéquitables.

L'Organisation prie instamment le gouvernement pakistanais d'abroger immédiatement la Loi antiterroriste de 1997 et de veiller à ce que le maintien de l'ordre public ne se fasse pas au détriment des droits fondamentaux des citoyens pakistanais, droits garantis par la législation nationale et les normes internationales.

1.Le contexte politique dans lequel l'ATA a été adoptée

Le gouvernement du Premier ministre Nawaz Sharif, au pouvoir depuis février 1997, a déclaré à plusieurs reprises qu'il avait pour priorité de relancer l'économie. Or, la dégradation rapide de l'ordre public dans les provinces du Pendjab et du Sind représente le principal obstacle à la réalisation de cet objectif. Dans la province du Pendjab, où se trouvent les principaux centres de production industrielle, les violences religieuses entre sunnites et chiites ont subi une recrudescence au cours du premier semestre de 1997, faisant quelque 130 victimes dans les deux communautés. Dans le Sind, où le calme était provisoirement revenu sous le gouvernement intérimaire, des violences de grande ampleur ont éclaté peu après les élections générales et provinciales de février 1997 ; plus de 400 homicides à caractère politique ont été recensés depuis cette date.[2]

Le gouvernement a, dans un premier temps, réagi à la dégradation de l'ordre public en appelant les groupes religieux à contrôler leurs membres et en interdisant aux motocyclistes de transporter un passager à l'arrière de leur véhicule. En effet, de nombreuses attaques étaient le fait de passagers qui, à l'arrière d'une motocyclette, parvenaient à s'enfuir après avoir abattu leurs victimes. Ces mesures n'ayant pas suffi à mettre un terme aux violences, le gouvernement a procédé en juin et en juillet 1997 à des arrestations arbitraires massives dans les deux provinces. Les personnes interpellées à propos desquelles la police ne disposait pas de preuves suffisantes pour les faire inculper ont souvent été incarcérées en vertu de la Maintenance of Public Order Ordinance (MPO, Ordonnance sur le maintien de l'ordre public) ou sans inculpation.

Tout en réclamant le rétablissement de l'ordre public, l'opinion publique pakistanaise s'inquiétait de plus en plus du recours aux arrestations et détentions arbitraires pour réprimer les violences généralisées d'origine politique ou religieuse. Amnesty International estime que ces préoccupations sont légitimes. L'Organisation a déclaré le 11 août que le rétablissement de l'ordre public ne devait pas se faire au détriment des droits fondamentaux des citoyens. Elle a ajouté qu'en affirmant que son gouvernement « allait serrer la vis aux ennemis de la paix » le Premier ministre Mian Nawaz Sharif avait instauré un climat où il était à craindre que les droits des citoyens ne soient pas respectés. Amnesty International redoutait en outre que les arrestations et les détentions arbitraires ne contribuent à déclencher un nouveau cycle de violences. Le recours systématique à des méthodes extrajudiciaires pour réprimer les troubles à Karachi en 1995 a démontré que de telles pratiques alimentaient le processus de la violence : on a en effet constaté que des victimes de violations des droits de l'homme et d'agissements illégaux avaient rejoint des groupes armés d'opposition et se livraient à des exactions dans le but d'obtenir réparation par des moyens extrajudiciaires.

Les plus hautes instances judiciaires se sont également émues. Sajjad Ali Shah, président de la Cour suprême, a pris en juillet 1997 l'initiative de mener des audiences publiques sur les homicides perpétrés à Karachi, de même que sur les violences religieuses au Pendjab. Il a également prié les représentants des autorités de lui indiquer les mesures prises pour remédier à cette situation. Au cours d'un séminaire qui s'est tenu le 8 août, Sajjad Ali Shah a déclaré que l'appareil judiciaire ne pouvait se contenter d'être le spectateur silencieux de ce qui se passait dans le pays.

Les autorités avaient déclaré publiquement dès le mois de mai 1997 que les institutions existantes ne permettaient pas de régler de manière appropriée la question du rétablissement de l'ordre public. Une proposition de réforme de la police, élaborée par le gouvernement fédéral et transmise aux provinces en avril 1997, a été rejetée par les gouvernements du Pendjab et du Sind. Ce texte faisait observer que « la police s'était désintégrée en raison essentiellement de la négation du principe du mérite et de la discipline du fait d'ingérences politiques tant au niveau du commandement qu'au niveau opérationnel ». Ce document, qui dénonçait le manque d'enquêteurs compétents au sein des service de police, envisageait d'améliorer la formation et de mettre en place un nouveau mécanisme destiné à obliger les policiers à répondre de leurs actes. Les gouvernements du Pendjab et du Sind ont rejeté cette proposition en arguant qu'adopter ces changements aboutirait à retirer aux provinces le contrôle et la responsabilité du maintien de l'ordre public.

En même temps, des responsables gouvernementaux ont commencé à évoquer l'incapacité du système judiciaire à rendre une justice accélérée, seul moyen de dissuasion envers les futurs délinquants. En juillet et en août 1997, la plupart des commentaires officiels ont amené l'opinion à penser que les tribunaux d'exception pour la répression des activités terroristes allaient être rétablis et qu'ils seraient désormais chargés de juger les auteurs d'actes de violence « terroriste » et religieuse. C'est ainsi que le gouverneur du Pendjab, Shahid Hamid, a annoncé le 8 août le rétablissement imminent des tribunaux d'exception pour la répression des activités terroristes.

La mise en place, dans le passé, de tribunaux d'exception appliquant une procédure accélérée a été l'origine de procès iniques pour les prisonniers politiques et de condamnations à mort prononcées à l'issue de procès manifestement inéquitables. Rappelons par ailleurs que la justice rendue alors n'était ni accélérée ni dissuasive dans ses effets, contrairement aux promesses du gouvernement.[3]

En 1991, peu après l'installation du premier gouvernement de Nawaz Sharif, des tribunaux d'exception appliquant une procédure accélérée ont été instaurés, en vertu du 12e amendement à la Constitution, pour une durée de trois ans. Cet amendement était largement critiquable en ce qu'il restreignait le droit des accusés à être pleinement défendus et méconnaissait le principe d'égalité devant la loi ; devenu caduc en 1994, il n'a pas été remplacé. Cf. Le document publié par Amnesty International et intitulé Pakistan. les tribunaux d'exception appliquant une procédure accélérée (index AI : ASA 33/23/91) L'Ordonnance de 1991 relative aux régions affectées par le terrorisme (tribunaux d'exception) prévoyait l'instauration de tribunaux appliquant une procédure accélérée dans des régions spécialement désignées. Aucune région n'ayant été déclarée « affectée par le terrorisme », aucun tribunal n'a été instauré en vertu de cette ordonnance.

Les instances judiciaires ont régulièrement adressé des mises en garde contre le rétablissement d'un système judiciaire parallèle. Sajjad Ali Shah, président de la Cour suprême, a donné plusieurs fois l'assurance au Premier ministre que le système judiciaire pouvait régler rapidement toutes les affaires qui lui étaient soumises. La Commission des lois a présenté publiquement le 3 juillet 1997 une proposition de réforme du système judiciaire, qui a été soumise au Premier ministre le 27 juillet. Elle suggérait des mesures à prendre en vue de renforcer le système judiciaire existant, et mettait en garde contre la création de juridictions parallèles. La commission proposait en outre d'augmenter le nombre des magistrats, de retarder l'âge du départ en retraite des juges et d'améliorer leur formation. Elle préconisait également des mesures en vue de garantir la comparution des témoins en justice, d'assouplir les dispositions relatives à la liberté sous caution et de limiter l'ajournement des audiences. La commission conseillait par ailleurs un renforcement des services d'enquête de la police, de façon à garantir la transmission dans un délai acceptable de rapports pertinents.

Malgré ces avertissements émanant des plus hautes instances judiciaires, un projet de loi antiterroriste élaboré par le ministère de la Justice faisait l'objet d'un débat animé dans les milieux gouvernementaux au début du mois d'août. Une commission a été mise en place le 12 août 1997 pour écarter les objections formulées par les alliés de la Pakistan Muslim League (PML, Ligue musulmane du Pakistan), au pouvoir, à savoir le Mohajir Qaumi Movement (MQM, Mouvement national mohajir, qui a changé de nom par la suite) et le National Awami Party (NAP, Parti national awami) ainsi que par des membres de la PML. Le Premier ministre Mian Nawaz Sharif a déclaré publiquement que l'appareil judiciaire et les alliés du gouvernement avaient été consultés et qu'ils convenaient qu'il était devenu nécessaire de prendre des mesures très strictes pour lutter contre les violences de nature religieuse et politique. Le ministre de l'Intérieur, Chaudhry Shujaat Hussain, a soumis le projet de loi antiterroriste aux deux chambres du Parlement le 13 août 1997, soit la veille du 50e anniversaire de la création du Pakistan. Il a déclaré : « Il est nécessaire de prendre des mesures administratives et judiciaires appropriées face à la recrudescence au Pakistan des activités terrroristes et des crimes odieux ».

Le Pakistan People's Party (PPP, Parti du peuple pakistanais) s'est opposé à ce projet de loi à l'Assemblée nationale et au Sénat et il a réclamé des discussions plus approfondies. Le MQM, allié à la PML au pouvoir, n'a pas participé aux débats parlementaires. Le Premier ministre, Mian Nawaz Sharif, a assuré l'Assemblée nationale que « le gouvernement n'exercerait aucune représaille politique » tout en refusant de reporter le vote. Le projet de loi a été adopté par l'Assemblée nationale et par le Sénat sans aucun des amendements introduits par l'opposition, et après que celle-ci se fut retirée des deux chambres du Parlement en signe de protestation. La loi a été signée le 17 août par le président Farooq Leghari.

Peu après l'adoption de la loi antiterroriste, le Premier ministre Mian Nawaz Sharif a ouvertement écarté les préoccupations relatives aux droits de l'homme liées à cette loi, qui s'exprimaient tant dans le pays qu'à l'étranger. Il a déclaré le 15 août que son gouvernement « rétablirait des conditions idéales de maintien de l'ordre dans le pays dans les mois qui suivraient en pendant les terroristes en public sans prendre en considération les objections des soi-disant organisations de défense des droits de l'homme[4].»

2.L'Anti-Terrorism Act (ATA, Loi antiterroriste) de 1997

L'ATA de 1997 vise à « prévenir le terrorisme et les violences religieuses,juger selon une procédure accélérée les crimes odieux et traiter les questions y afférentes et incidentes » (paragraphe introductif). La loi prévaut explicitement sur toutes les autres dispositions légales (art. 32), entre immédiatement en vigueur (art. 1-3) et s'applique à l'ensemble du pays (art. 1-2).

L'ATA précise que ses dispositions ne sont applicables qu'après notification par le gouvernement fédéral dans le Journal officiel que « les actes terroristes et les infractions énumérées sont devenus monnaie courante au Pakistan » (art. 3). Après avoir fait cette notification, le gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un gouvernement provincial, appeler l'armée ou les forces armées civiles – lesquelles comprennent les Frontier Constabulary (Gardes frontières), le Frontier Corps (Corps de frontière), les Pakistan Coast Guards (Gardes côtes), les Pakistan Rangers et toute autre force armée civile désignée par le gouvernement – pour aider les autorités civiles à « prévenir ou [à] contrôler les actes terroristes ou les infractions énumérées » (art. 4). Ces forces disposent pour accomplir leur tâche de pouvoirs équivalents à ceux de la police (art. 5-1).

L'ATA renforce les pouvoirs de la police et par conséquent de l'armée ou des forces armées civiles appelées à accomplir les tâches prévues par cette loi. Les policiers et les autres responsables de l'application des lois peuvent, « après des sommations suffisantes, utiliser la force nécessaire pour empêcher que soient commis des actes terroristes ou des infractions énumérées » (art. 5-1). Ces pouvoirs incluent celui de tirer dans l'intention de tuer. Les responsables de l'application des lois peuvent, « après sommation, utiliser la force jugée nécessaire ou appropriée [...] contre quiconque commet, ou est supposé être sur le point de commettre, un acte terroriste ou une infraction énumérée. Tout agent ou officier de grade plus élevé pourra légitimement faire feu, ou donner l'ordre de tirer, sur tout individu à l'encontre duquel il est autorisé à recourir à la force [...] » (art. 5-2-i). Les responsables de l'application des lois ne peuvent faire l'objet de « poursuites, procès ou autres formes de procédure légale » pour les actes accomplis « de bonne foi » en vertu de la loi (art. 39). Ils sont en outre habilités à arrêter des suspects sans mandat (art. 5-2-ii), à pénétrer dans les habitations et à les perquisitionner sans mandat (art. 5-2-iii).

Les infractions visées par la loi comprennent les « actes terroristes » définis à l'article 6[5], les « activités visant à provoquer la haine entre communautés religieuses ou de nature à la susciter » définies à l'article 8[6]6, les infractions énumérées dans l'annexe de la loi et incluant le meurtre, l'incitation à la haine religieuse et le viol en réunion ainsi que la complicité ou la tentative de commettre l'un ou l'autre de ces crimes. La loi permet au gouvernement fédéral et provincial d'ajouter ou de retirer toute infraction de cette liste (art. 34). Elle l'autorise également à déclarer illégale toute association « dans l'intérêt du maintien de l'ordre public » (art. 40). Les auteurs d'« actes terroristes » ayant entraîné mort d'homme sont passibles de la peine capitale ; les autres infractions sont réprimées par des peines comprises entre sept ans d'emprisonnement et la réclusion à perpétuité assorties de peines d'amende (art. 7). L'incitation à la haine religieuse est punie d'une peine maximale de sept ans d'emprisonnement, qui peut être assortie d'une peine d'amende (art. 9).

En cas d'arrestation d'un suspect en vertu de l'ATA, la police doit mener l'enquête à bien dans un délai de sept jours (art. 19). Bien que, dans des circonstances exceptionnelles, le tribunal puisse proroger ce délai, les policiers s'exposent à des poursuites pour entrave au bon fonctionnement de la justice s'ils ne parviennent pas à terminer rapidement leurs investigations (art. 19-2). En cas d'« investigations insuffisantes », les policiers chargés de l'enquête peuvent faire l'objet de poursuites pénales devant un tribunal d'exception, lequel peut les condamner à une peine maximale de deux ans d'emprisonnement (art. 27). Les aveux recueillis par la police peuvent être retenus contre l'accusé sous réserve du respect de certaines règles d'administration de la preuve (art. 26).

Les suspects interpellés en vertu de l'ATA ne peuvent être jugés que par les tribunaux d'exception instaurés par cette loi (art. 12). Ceux qui sont arrêtés pour des faits commis avant l'entrée en vigueur de la Loi antiterroriste peuvent également être jugés en vertu de cette loi sous réserve que la peine qui leur est infligée corresponde à celle prévue par la loi au moment où les faits ont été commis (art. 38). Les tribunaux d'exception peuvent siéger en tout lieu désigné par le gouvernement fédéral, y compris les mosquées ou l'endroit où un crime aurait été commis (art. 15). Un suspect peut être jugé par contumace (art. 19-10), mais le tribunal doit désigner un avocat pour le représenter. Les procès doivent être terminés dans un délai de sept jours (art. 19-7) ; celui-ci ne peut être prolongé que pour une durée supplémentaire de deux jours et uniquement en cas de stricte nécessité. L'appel de la déclaration de culpabilité et de la condamnation ne peut être interjeté que devant des cours d'appel spéciales, qui doivent être instaurées aux termes de la loi (art. 24). Sous réserve du résultat de l'appel formé devant la cour d'appel spéciale, qui doit statuer dans les sept jours, les décisions des tribunaux d'exception sont définitives.

Les juges des tribunaux d'exception ont pour instruction de prononcer les peines maximales prévues par la loi ; toute décision moins sévère doit être motivée (art. 20). Le gouvernement fédéral peut décider de « la manière, la méthode et le lieu d'exécution de toute peine prononcée [...], en prenant en considération l'effet dissuasif éventuel d'une telle exécution » (art. 22).

Il est risqué de critiquer la loi : « Les tribunaux d'exception et les cours d'appel spéciales seront habilités à sanctionner d'une peine maximale de six mois d'emprisonnement assortie d'une amende quiconque [...] diffame la cour ou le tribunal, ou commet un acte quelconque de nature à susciter la haine, le ridicule ou le mépris envers la cour ou le tribunal [...] » (art. 37).

3.La transgression des droits fondamentaux et des garanties légales par la Loi antiterroriste

Il est important de rappeler que le système judiciaire et légal existant permet de réprimer toutes les infractions énumérées par l'ATA. Le problème réside apparemment dans la non-application des lois plutôt que dans l'absence de législation. Amnesty International estime que le recours à une loi qui suspend explicitement les droits fondamentaux garantis par la Constitution ne contribue pas, à long terme, à renforcer l'État de droit. La privation des droits fondamentaux et les procès inéquitables suivis de pendaisons en public ne peuvent que porter atteinte au respect de la légalité et rendre la société encore plus violente. La procédure sommaire appliquée par les tribunaux d'exception risque d'entraîner la condamnation d'innocents. Seuls une réforme de la police, le renforcement de l'appareil judiciaire et l'importance attachée à tous les niveaux à l'application rigoureuse des lois existantes permettront de rétablir le respect de l'autorité de la loi et de garantir les droits fondamentaux de tous les citoyens pakistanais.[7]

Nous exposons ci-après un certain nombre de points importants de l'ATA qui sont contraires aux normes internationales.

3.1. Des pouvoirs étendus sont conférés à la police et aux autres branches des forces de sécurité

a. Le droit de tirer dans l'intention de tuer

« [...] un membre de la police, des forces armées et des forces armées civiles peut :

« i) après sommation préalable recourir à la force jugée nécessaire ou appropriée, en prenant en considération l'ensemble des faits et circonstances, contre quiconque commet, ou est supposé être sur le point de commettre un acte terroriste ou une infraction énumérée. Tout agent ou officier de grade plus élevé pourra légitimement faire feu, ou donner l'ordre de tirer, sur tout individu à l'encontre duquel il est autorisé à recourir à la force aux termes de la présente loi [...] » (art. 5-2-i).

Il est notoire que les policiers pakistanais recourent à la torture pour obtenir des informations, des aveux ou des pots-de-vin, et qu'ils exécutent sommairement des délinquants de droit commun et des opposants politiques. L'Organisation a recensé au fil des ans un nombre élevé d'exécutions extrajudiciaires perpétrées par la police, que les autorités se sont efforcées de dissimuler en affirmant que les suspects avaient trouvé la mort au cours d'« accrochages » avec la police. Des responsables gouvernementaux ont parfois admis que les policiers faisaient justice eux-mêmes, car ils craignaient qu'en raison de la longueur des procédures les accusés ne soient remis en liberté et qu'ils n'échappent à la justice.[8]

La Commission des droits de l'homme du Pakistan (HRCP), organisme non gouvernemental, a décrit avec justesse l'attitude de la police dans son rapport annuel pour 1996 : « Le comportement des responsables de l'application des lois est tout aussi préoccupant que le taux élevé de criminalité, en raison tant de leur incapacité à appréhender les délinquants que de leurs excès. On leur a apparemment laissé entendre qu'il était normal de tuer des hors-la-loi et des criminels, et peu d'efforts sont faits pour les persuader que mener une enquête ne signifie pas seulement arracher des aveux sous la torture. Outre les décès à la suite d'accrochages, de très nombreux cas de mort en détention ont été signalés [...] ». Dans son rapport publié en août 1997, la Commission des lois du Pakistan a souligné « l'inefficacité et le manque d'intégrité des enquêteurs » comme causes principales des retards constatés dans l'établissement de rapports de police. La commission judiciaire qui a enquêté sur la mort de Murtaza Bhutto a recommandé d'entreprendre sans délai une réforme de la police en faisant observer que, depuis des années, les nominations intervenaient en dehors de toute considération de mérite ou de compétence. Des responsables gouvernementaux ont reconnu les insuffisances de la police. Shahbaz Sharif, Chief minister (Premier ministre provincial) du Pendjab, a déclaré lors d'une conférence de presse, le 22 août 1997 à Faisalabad, que les policiers qui torturaient des suspects jusqu'à ce que mort s'ensuive dissimulaient leurs agissements en affirmant que leurs victimes s'étaient suicidées. Il a ajouté que les simples citoyens craignaient la police et n'osaient pas s'adresser à elle pour déposer une plainte.[9]

Conférer le droit de tirer dans l'intention de tuer à partir d'une simple présomption d'intention terroriste à cette police peu informée, peu habituée ou peu disposée à respecter les garanties nationales et internationales relatives à l'utilisation de la force, et connue pour son recours fréquent à des moyens illégaux, ne peut que favoriser des violations graves des droits de l'homme. La loi donne à la police de vastes pouvoirs discrétionnaires, voire l'autorisation, de décider de l'opportunité du recours à la force meurtrière. Elle ne renferme aucune directive claire et sans ambiguïté précisant les cas où l'utilisation de la force est légitime. Le recours à la force meurtrière est donc légitime envers quiconque est, de l'avis subjectif d'un policier, quel que soit son grade, « [...] selon toute probabilité [...] susceptible de commettre un acte terroriste ou une infraction énumérée ». La HRCP a fait observer qu'aux termes de la loi « la police aurait [...] l'approbation légale pour prendre des mesures extrêmes sur la base de simples soupçons ». De nombreux observateurs ont également souligné le fait que la loi conférait une couverture légale aux exécutions extrajudiciaires et qu'elle les approuvait. La législation pakistanaise ordinaire dispose que la police ne peut ouvrir le feu en direction d'une foule que sur ordre d'un magistrat présent sur les lieux.

L'article 3 du Code de conduite pour les responsables de l'application des lois, adopté le 17 décembre 1979 par l'Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 34/169, dispose : « Les responsables de l'application des lois peuvent recourir à la force seulement lorsque cela est strictement nécessaire et dans la mesure exigée par l'accomplissement de leurs fonctions ». Les Principes de base sur le recours à la force et l'utilisation des armes à feu par les responsables de l'application des lois, adoptés par consensus le 7 septembre 1990 par le huitième congrès des Nations unies pour la prévention du crime et le traitement des déliquants, énoncent clairement les conditions dans lesquelles le recours à la force et aux armes à feu est permis. Le principe 9 dispose : « Les responsables de l'application des lois ne doivent pas faire usage d'armes à feu contre des personnes, sauf en cas de légitime défense ou pour défendre des tiers contre une menace imminente de mort ou de blessure grave, ou pour prévenir une infraction particulièrement grave mettant sérieusement en danger des vies humaines, ou pour procéder à l'arrestation d'une personne présentant un tel risque et résistant à leur autorité, ou l'empêcher de s'échapper, et seulement lorsque des mesures moins extrêmes sont insuffisantes pour atteindre ces objectifs. Quoiqu'il en soit, ils ne recourront intentionnellement à l'usage meurtrier d'armes à feu que si cela est absolument inévitable pour protéger des vies humaines ». Le principe 8 précise : « Aucune circonstance exceptionnelle, comme l'instabilité de la situation politique intérieure ou un état d'urgence, ne peut être invoquée pour justifier une dérogation à ces principes de base.»

La loi ne donne aucune indication quant aux circonstances dans lesquelles il est « raisonnable » d'utiliser la force et permis de recourir à la force meurtrière, et elle incite fortement la police à le faire. Si un policier décide de ne pas tirer sur un « terroriste » présumé et qu'il l'arrête, il est soumis à des restrictions. Malgré les capacités d'enquête, les ressources et le matériel limités dont il dispose, il doit terminer les investigations dans un délai de sept jours sous peine de se voir infliger un blâme sévère, voire une peine d'emprisonnement, s'il n'y parvient pas ou si son enquête est insuffisante. Amnesty International a appris que des policiers avaient fait justice eux-mêmes et tué des suspects alors même qu'ils ne risquaient ni blâme ni peine d'emprisonnement.[10]

b.       L'impunité pour les actes accomplis « de bonne foi »

Non seulement la loi légitime le recours aveugle à la force meurtrière, mais elle garantit l'impunité aux responsables. L'article 39 dispose : « Aucun individu ne fera l'objet de poursuites, procès ou autres formes de procédure légale pour des faits commis, ou présumés avoir été commis, dans l'exercice des pouvoirs conférés par la présente loi.»

Le fait de placer explicitement les agissements, y compris le recours aveugle à la force meurtrière, de la police ou des autres responsables de l'application des lois en dehors de tout contrôle et de toute obligation de rendre des comptes peut être interprété par les forces de sécurité comme une autorisation de commettre de tels actes en toute impunité, en prétendant simplement avoir agi de bonne foi. Cette disposition contrevient à une règle fondamentale du droit, à savoir l'égalité devant la loi et son application égale à tous les citoyens. Le principe 19 des Principes relatifs à la prévention efficace des exécutions extrajudiciaires, arbitraires et sommaires et aux moyens d'enquêter efficacement sur ces exécutions dispose : « En aucun cas, y compris en état de guerre, état de siège ou autre état d'urgence, une immunité générale ne pourra exempter de poursuites toute personne présumée impliquée dans des exécutions extrajudiciaires arbitraires ou sommaires.» Les principes 9 et 18 prévoient en outre l'ouverture d'enquêtes sur tous les cas d'exécutions extrajudiciaires et la comparution des responsables en justice. Le principe 23 des Principes de base sur le recours à la force et l'utilisation des armes à feu par les responsables de l'application des lois dispose : « Les personnes contre qui il est fait usage de la force ou d'armes à feu ou leurs représentants autorisés ont accès à une procédure indépendante, en particulier à une procédure judiciaire.»

Amnesty International estime que l'impunité, c'est-à-dire l'exemption de sanctions, est l'un des principaux facteurs qui contribuent à la persistance des violations des droits de l'homme dans le monde entier. Si aucune enquête n'est ouverte ou si la loi empêche de mener des investigations et que les responsables n'ont pas à rendre compte de leurs agissements, le cycle de la violence se perpétue et des violations continuent d'être commises en toute impunité.

c.       Les délais stricts pour les enquêtes de la police

Aux termes de la législation pakistanaise, la police dispose d'un délai de quatorze jours pour mener à bien une enquête criminelle et soumettre un rapport intérimaire ou définitif à un magistrat ; des investigations complémentaires peuvent toutefois être entreprises par la suite. En dépit de la souplesse de ce délai, il arrive que la police pakistanaise falsifie des éléments de preuve afin de remettre un rapport au magistrat ou de parvenir à un bon taux d'élucidation des crimes. Des méthodes coercitives, notamment la torture, le viol et les menaces d'infliger de tels sévices, sont fréquemment utilisées. Exiger de la police qu'elle termine son enquête dans un délai de sept jours sans améliorer sa formation ni les moyens mis à sa disposition ne peut qu'encourager le recours à la torture. La nouvelle loi autorise en fait cette pratique pour obtenir rapidement des résultats, en menaçant les policiers inefficaces de mesures disciplinaires et de poursuites et en retenant à titre de preuve les aveux obtenus par la police.

Dans la justification publique qu'il a faite de la loi, le gouvernement a insisté sur la disposition permettant de sanctionner l'inefficacité des policiers, en tant qu'étape vers une plus grande responsabilité de la police. Le ministre de l'Information, Mushahid Hussain, a affirmé que c'était la première fois qu'une loi prévoyait de sanctionner des policiers coupables. Toutefois, l'article 27, qui concerne les « sanctions en cas d'enquête insuffisante », ne fait pas explicitement référence aux droits fondamentaux des détenus ni au respect des principes de la légalité. Il prévoit que le tribunal d'exception peut poursuivre le policier chargé de l'enquête, ou ses collègues qui auraient entravé les poursuites, en « ne menant pas les investigations correctement ou avec diligence ou en n'ayant pas traité une affaire de manière appropriée, manquant ainsi à leurs devoirs.»

3.2. L'instauration des tribunaux d'exception

Les justiciables ont pour préoccupation légitime d'obtenir justice dans un délai raisonnable et sans retards excessifs. La Commission pakistanaise des lois a reconnu dans son rapport d'août 1997 que « le règlement expéditif des affaires et une justice peu coûteuse contribueraient probablement à mettre un terme à l'engrenage de la violence et de l'absence de respect de la loi dans la société[11]

L'Organisation estime que l'exigence légitime d'une justice rendue sans retard excessif ne doit pas entraîner l'instauration de tribunaux d'exception, qui privent les accusés d'une justice équitable, impartiale et indépendante. Le droit international est opposé à la mise en place de juridictions d'exception qui ne respectent pas les garanties d'équité des procès. C'est ainsi que le Rapporteur spécial sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires a fait observer en décembre 1996 : « Le Rapporteur spécial est particulièrement préoccupé par les sentences de mort prononcées par des juridictions spéciales. Souvent établies à la suite d'actes de violence commis par des groupes d'opposition armés ou à l'occasion de troubles civils, ces juridictions, qui ont pour but d'accélérer la procédure aboutissant à la peine de mort, manquent souvent de l'indépendance nécessaire [...] parce que les juges qui y siègent sont comptables de leurs décisions devant l'exécutif [...]. Les délais qui sont parfois fixés pour les diverses étapes des procès se déroulant devant ces juridictions limitent gravement le droit des accusés à une défense adéquate. Le Rapporteur spécial s'inquiète aussi des limitations du droit d'appel dans les procédures se déroulant devant ces juridictions. Cela est d'autant plus alarmant que ces juridictions spéciales sont généralement instituées dans des situations où il existe déjà de très nombreuses violations des droits de l'homme[12]

a.       Le droit d'être jugé par un appareil judiciaire indépendant et compétent

Le droit international reconnaît aux individus le droit d'être jugés par des tribunaux compétents, indépendants et impartiaux. Le Rapporteur spécial chargé de la question de l'indépendance des juges et des avocats a déclaré en février 1997 : « Un système judiciaire indépendant est la garantie constitutionnelle du respect de tous les droits de l'homme. Il constitue une protection de tous les autres droits de l'homme.[13]»

L'indépendance du pouvoir judiciaire repose, entre autres, sur le choix de juges compétents, le contrôle permanent des tribunaux par les plus hautes instances judiciaires, l'inamovibilité des juges et l'absence d'ingérence indue ou injustifiée dans la procédure. La Constitution pakistanaise garantit le respect de toutes ces conditions aux juridictions ordinaires.

La Loi antiterroriste permet à des personnes dépourvues de qualifications de devenir juges. Le gouvernement fédéral peut nommer aux fonctions de juge, après consultation du président de la haute cour de la province concernée, tout individu qui :

« i) exerce ou a exercé les fonctions de juge de tribunal de grande instance ou de juge additionnel de tribunal de grande instance, ou

« ii) a exercé les fonctions de magistrat de district ou de magistrat additionnel de district et a suivi avec succès un cycle d'études avancé en charia (droit musulman) organisé par l'Université islamique d'Islamabad, ou

« iii) a exercé la profession d'avocat pendant dix ans au moins [...]

« Observation. L'obligation d'avoir exercé pendant dix ans au moins la profession d'avocat peut faire l'objet d'une dérogation pour toute personne qualifiée diplômée d'une université islamique et ayant étudié la charia (droit musulman) et le fiqh (jurisprudence) comme matières principales» (art. 14).

Il semble peu probable qu'un diplômé en droit dépourvu d'années d'expérience pratique soit en mesure de protéger les droits de tous les accusés lorsqu'il siègera comme juge d'un tribunal d'exception. Comme l'a fait observer un commentateur : « Un diplômé qui n'a peut-être jamais assisté à une seule audience peut prononcer la peine de mort à l'issue d'un procès ayant duré sept jours.[14]» La loi ne fait par ailleurs aucune mention de la durée pendant laquelle les juges seront en fonction ni de leur inamovibilité.

La loi ne précise pas si les nouveaux tribunaux sont placés sous le contrôle des hautes instances judiciaires. L'article 31 dispose: « Tout jugement ou ordonnance rendus et toute peine prononcée par un tribunal d'exception seront définitifs, sous réserve du résultat de l'appel interjeté dans les conditions prévues par la présente loi, et ils ne pourront être remis en cause par aucune juridiction ». Cette disposition semble exclure toute possibilité d'appel devant les hautes cours ordinaires ainsi que devant la Cour suprême, laquelle n'aura aucun droit de regard sur les décisions des tribunaux d'exception.

Le pouvoir exécutif semble exercer une influence indue sur la procédure judiciaire, dans la mesure où il peut décider du lieu où se tiennent les audiences et où les peines sont infligées. La loi semble en outre restreindre le pouvoir discrétionnaire des juges, elle leur donne pour instruction de prononcer les peines maximales, et elle énonce des directives strictes à propos des cas dans lesquels une mise en liberté sous caution pourra intervenir. Les juges siégeant dans les cours d'appel ne peuvent en aucun cas accorder la liberté sous caution.

b.       Le droit à l'égalité devant la loi

La Constitution pakistanaise garantit le droit fondamental de tout citoyen d'être traité conformément à la loi et de bénéficier de l'égalité devant la loi. L'article 4 dispose : « Tous les citoyens, où qu'ils soient, ainsi que tout individu se trouvant sur le territoire pakistanais, ont le droit inaliénable de bénéficier de la protection de la loi et d'être traités conformément à celle-ci.» L'article 25-1 réaffirme : « Tous les citoyens sont égaux devant la loi et ont droit à une protection égale par celle-ci.» Or, ces garanties constitutionnelles sont violées par l'instauration de tribunaux d'exception appliquant une procédure très différente de celle suivie par les juridictions ordinaires, et qui prive les accusés de garanties d'équité importantes que les juridictions ordinaires reconnaissent.

Le droit d'être jugé selon les procédures légales établies d'un pays est énoncé par le principe 5 des Principes fondamentaux relatifs à l'indépendance de la magistrature, qui dispose : « Chacun a le droit d'être jugé par les juridictions ordinaires selon les procédures légales établies. Il n'est pas créé de juridictions n'employant pas les procédures dûment établies conformément à la loi, afin de priver les juridictions ordinaires de leur compétence.»

c.       Les aveux recueillis par la police peuvent être retenus par les tribunaux

La Qanun-e Shahadat Order (Loi sur l'administration de la preuve) de 1984 prévoit que les aveux recueillis par un policier ne peuvent être retenus à titre de preuve à charge par le tribunal. Cette disposition est suspendue par l'article 26 de l'ATA, lequel ajoute toutefois : « Le tribunal d'exception peut, aux fins de retenir les aveux à titre de preuve, demander au policier de produire une cassette vidéo ainsi que le matériel utilisé pour enregistrer les aveux.»

Étant donné la tendance des policiers pakistanais à recourir à la torture pour obtenir des aveux, la loi peut contribuer à la persistance de cette pratique, voire à son utilisation accrue, en accordant aux aveux un poids légal plus important et en faisant pression sur la police pour qu'elle élucide rapidement les crimes. L'article 14-2 de la Constitution pakistanaise prohibe le recours à la torture dans le seul contexte limité de l'obtention d'aveux : « Nul ne sera soumis à la torture en vue d'obtenir des aveux ». Les traités internationaux et notamment la Déclaration universelle des droits de l'homme et la Déclaration sur la protection de toutes les personnes contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (Déclaration contre la torture) prohibent dans tous les cas le recours à la torture et à toutes les autres formes de peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. L'article 12 de la Déclaration contre la torture prévoit : « Quand il est établi qu'une déclaration a été faite à la suite de tortures ou d'autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, cette déclaration ne peut être invoquée comme preuve au cours de poursuites, quelles qu'elles soient, ni contre la personne en cause, ni contre une autre personne ».

Les juges ont de toute évidence une responsabilité importante dans la prévention de la torture. Le Rapporteur spécial sur la torture a indiqué dans le rapport qu'il a soumis en 1992 à la Commission des droits de l'homme des Nations unies : « Le pouvoir judiciaire peut, par différents moyens, apporter immédiatement réparation et secours dans les cas individuels. Si le pouvoir judiciaire assume cette responsabilité, le recours à la torture ne servira plus à rien et cette pratique disparaîtra.[15]»

Par ailleurs, les Principes fondamentaux relatifs à l'indépendance de la magistrature disposent : « En vertu du principe de l'indépendance de la magistrature, les magistrats ont le droit et le devoir de veiller à ce que les débats judiciaires se déroulent équitablement et à ce que les droits des parties soient respectés ». On voit mal comment les juges des tribunaux d'exception pourront respecter ce principe, compte tenu du délai très court dans lequel les procès doivent être terminés. Il ne leur sera pas possible d'ordonner des investigations sur les plaintes pour torture dans le but de décider si les aveux peuvent être retenus.

d. Le droit à un procès équitable en cas de renvoi des affaires devant une autre juridiction

L'article 28 de l'ATA précise qu'une cour d'appel peut renvoyer une affaire devant un autre tribunal d'exception « si elle le juge opportun dans l'intérêt de la justice ou pour la commodité ou la sécurité des témoins ou si la sécurité de l'accusé l'exige ». Dans ce cas, le tribunal d'exception devant lequel l'affaire a été renvoyée doit « l'examiner à partir du stade où elle était pendante immédiatement avant le renvoi [devant une autre juridiction] ; il ne sera pas tenu de reconvoquer les témoins qui ont déjà été entendus et il pourra statuer sur la base des éléments de preuve recueillis précédemment ». Si un changement intervient dans la composition d'un tribunal d'exception, le nouveau tribunal reprendra les débats au stade où ils avaient été interrompus sans reconvoquer les témoins pour qu'ils soient à nouveau entendus (art. 19-9).

Les juges qui n'auraient pas eu connaissance de tous les éléments de preuve en cas de renvoi d'une affaire devant une autre juridiction ne seront pas en mesure de juger équitablement un accusé conformément à l'article 10 de la Déclaration universelle, qui énonce le droit de tout individu à un procès équitable.

La disposition de la loi relative au renvoi des affaires devant une autre juridiction est inéquitable en soi car les juges examinant un dossier renvoyé devant eux devront statuer en partie sur la base d'une éventuelle retranscription des éléments de preuve. L'un des principes fondamentaux du système judiciaire pakistanais est que, dans la mesure du possible, les éléments de preuve doivent être exposés oralement à l'audience.

e.       Le droit pour l'accusé d'être jugé publiquement sans que cela lui porte préjudice

Le gouvernement fédéral peut décider librement du lieu où siègeront le tribunal (art. 15) et la cour d'appel (art. 25-6). L'article 15 de la loi dispose : « Le gouvernement peut ordonner au tribunal de siéger dans un lieu particulier pour juger une affaire, y compris sur le lieu des faits s'il le décide ». Si le gouvernement ne précise pas le lieu où se réunira le tribunal, ce dernier peut décider de siéger « en tout lieu autre que celui où il tient habituellement ses audiences, y compris dans une mosquée » (art. 15-3).

Il semble que le choix d'une mosquée ou du lieu des faits pour le déroulement du procès ait pour objectif d'humilier l'accusé en l'exposant à l'indignation, à la colère, voire à la violence du public, et que l'exposition en public soit destinée à provoquer un effet dissuasif. Il ne semble pas, cependant, pouvoir aider l'appareil judiciaire à établir la vérité et à rendre la justice avec circonspection et dans le calme.

L'intention probable d'exposer l'accusé à des manifestations publiques d'indignation risque de porter gravement atteinte à la présomption d'innocence énoncée à l'article 11 de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Elle peut en outre placer l'accusé dans des conditions dégradantes, ce qui constitue une violation du principe 6 de l'Ensemble de principes pour la protection de toutes les personnes soumises à une forme quelconque de détention ou d'emprisonnement, lequel dispose : « Aucune personne soumise à une forme quelconque de détention ou d'emprisonnement ne sera soumise à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Aucune circonstance quelle qu'elle soit ne peut être invoquée pour justifier la torture ou toute autre peine ou traitement de caractère cruel, inhumain ou dégradant.»

Le procès ne doit pas se dérouler dans un endroit où l'accusé risque d'être humilié publiquement ni dans un endroit inaccessible au public, ce qui serait contraire à l'article 10 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, lequel énonce que tout individu a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement. La loi prévoit que le gouvernement peut décider du lieu où se tiendront les audiences. Il peut ordonner que le procès se déroule à huis clos, officiellement ou de facto, par exemple à l'intérieur d'une prison, endroit auquel le public n'a généralement pas accès. La publicité des débats est une garantie importante pour les intérêts de l'accusé et pour l'équité du procès.

f        Le droit d'être correctement défendu

La loi prévoit que la police doit terminer ses investigations dans un délai de sept jours. Une fois que les policiers ont déposé leur rapport et que les juges ont pris connaissance du dossier, le tribunal doit siéger « tous les jours et statuer dans un délai de sept jours ouvrables ». Les audiences peuvent être ajournées pendant deux jours ouvrables seulement et « si cela est nécessaire dans l'intérêt de la justice » (art. 19-7 et 19-8). La cour d'appel doit elle aussi examiner le recours et statuer dans le délai de sept jours.

Il est peu probable que les tribunaux d'exception rendent une justice équitable étant donné le délai très court dans lequel ils doivent examiner les dossiers et statuer. Cette disposition empêche l'accusé d'être correctement défendu. Si l'affaire est complexe, l'accusé a besoin de plus de temps pour retrouver des témoins importants, obtenir la communication d'éléments de preuve et faire entendre tous les témoins, dans de bonnes conditions, par le tribunal. Amnesty International craint que le délai strict prévu pour le procès et l'appel n'entraîne des condamnations, y compris à la peine capitale, sans que les accusés aient eu la possibilité de se défendre correctement.

Il est particulièrement grave de priver les accusés de leur droit à assurer pleinement leur défense lorsqu'ils sont passibles de la peine de mort. La garantie 5 des Garanties pour la protection des droits des personnes passibles de la peine de mort adoptées par les Nations unies prévoit : « La peine capitale ne peut être exécutée qu'en vertu d'un jugement final rendu par un tribunal compétent après une procédure juridique offrant toutes les garanties possibles pour assurer un procès équitable, garanties égales au moins à celles énoncées à l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques [...] ». L'un des principes importants énoncés à l'alinéa 3-b de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) est que tout accusé a droit « à disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense et à communiquer avec le conseil de son choix.»

Le droit international prévoit que tout accusé a le droit d'être jugé dans un délai raisonnable, mais sans hâte indue. Aucune limite de temps n'est imposée aux juridictions ordinaires pakistanaises pour statuer. L'Ensemble de principes pour la protection de toutes les personnes soumises à une forme quelconque de détention ou d'emprisonnement, adoptés sans vote par l'Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 43/173 du 9 décembre 1988, précise : « Toute personne détenue ou emprisonnée doit disposer du temps et des facilités nécessaires pour s'entretenir avec son avocat » (principe 18-2). Par ailleurs, le principe 33 énonce le droit de tout accusé de formuler une plainte pour torture ou autres formes de traitements cruels, inhumains ou dégradants et de voir sa plainte examinée. L'article 12 de la Déclaration sur la protection de toutes les personnes contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, adoptée par les Nations unies, prévoit qu'aucune déclaration faite à la suite de tortures ne peut être retenue à titre de preuve ni contre la personne en cause ni contre un tiers. Il n'est pas concevable que ces conditions puissent être respectées dans un procès dont la durée est de sept jours avec une prolongation maximale de deux jours.

g.       Le droit à la présomption d'innocence

La Loi antiterroriste prévoit que seuls les tribunaux d'exception peuvent accorder la liberté sous caution aux accusés poursuivis aux termes de cette loi. Ils ne peuvent toutefois libérer un accusé sous caution « s'il existe de bonnes raisons de penser qu'il est coupable des faits qui lui sont reprochés », et sans que l'accusation n'ait eu la possibilité de « faire valoir les arguments en vertu desquels il ne doit pas être libéré ». Cette disposition renferme une présomption de culpabilité qui viole le droit de l'accusé à être présumé innocent tant qu'il n'a pas été reconnu coupable selon la loi, principe fondamental reconnu par la jurisprudence pénale pakistanaise et énoncé à l'article 11-1 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, qui dispose : « Toute personne accusée d'un acte délictueux est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie au cours d'un procès public où toutes les garanties nécessaires à sa défense auront été assurées.»

Les cours d'appel ne sont pas habilitées à accorder une mise en liberté sous caution en attendant qu'il soit statué sur l'appel interjeté (art. 25-8). La loi ne précise pas les raisons pour lesquelles cette disposition a été adoptée.

h.       Le droit d'interjeter appel

Les accusés condamnés par les tribunaux d'exception peuvent interjeter appel devant la cour d'appel ; une ou plusieurs de ces juridictions supérieures seront instaurées dans chaque province. Le gouvernement fédéral nommera, après consultation de la haute cour, un ou deux juges de haute cour qui siègeront dans les cours d'appel. Celles-ci disposeront d'un délai de sept jours pour statuer sur les appels qui leur seront soumis.

L'article 31 de la loi dispose : « Tout jugement, ordonnance ou sentence prononcés par un tribunal d'exception seront définitifs, sous réserve du résultat d'un appel interjeté aux termes des présentes, et ils ne pourront être remis en cause par aucune juridiction ». L'accusé ne peut donc interjeter appel devant un tribunal ordinaire, à savoir la haute cour provinciale ou la Cour suprême. Les personnes jugées et condamnées par les tribunaux d'exception sont manifestement désavantagées dans la mesure où les voies de recours légales à leur disposition sont limitées : elles ne peuvent interjeter appel qu'une fois, alors que les personnes condamnées par les juridictions ordinaires peuvent également se pourvoir devant la Cour suprême. Cette disposition viole le principe d'égalité devant la loi énoncé par la Constitution pakistanaise et qui est l'un des principes fondamentaux du droit international relatif aux droits de l'homme. Comme nous l'avons indiqué plus haut, le droit d'appel est en outre restreint, compte tenu des délais très limités auxquels il est soumis. Les condamnés ne peuvent pas, en sept jours, être à même de présenter correctement leur appel.

La défense et l'accusation ne jouissent pas des mêmes droits s'agissant de l'appel et du réexamen. Le condamné dispose d'un délai de sept jours à compter du prononcé de la peine pour interjeter appel, mais l'accusation peut relever appel d'un acquittement ou d'une peine dans les quinze jours suivant la décision du tribunal. Ceci est contraire au principe de l'égalité des moyens mis à la disposition de la défense et de l'accusation.

La loi semble par ailleurs restreindre fortement le droit d'interjeter appel pour les condamnés à mort. La législation pakistanaise prévoit que les condamnations à mort prononcées par les juridictions de première instance sont automatiquement soumises pour confirmation à la haute cour, que le condamné ait ou non interjeté appel. Si la sentence capitale est confirmée, le prisonnier peut en appeler à la Cour suprême, laquelle peut décider de ne pas examiner l'affaire. Les condamnés à mort peuvent solliciter la commutation de leur peine en adressant un recours en grâce au gouvernement fédéral ou provincial ou au président de la République.[16]

La Loi antiterroriste omet la confirmation automatique des condamnations à mort par une juridiction supérieure, ainsi que la possibilité d'appel devant la Cour suprême. Dans la mesure où elle ne précise pas si la possibilité de solliciter un recours en grâce a été maintenue, elle est contraire aux Garanties pour la protection des droits des personnes passibles de la peine de mort. La garantie 7 dispose : « Toute personne condamnée à mort a le droit de se pourvoir en grâce ou de présenter une pétition en commutation de peine ; la grâce ou la commutation de peine peut être accordée dans tous les cas de condamnation à mort ».Le Rapporteur spécial sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires a fait observer, en décembre 1996, à propos de l'appel contre les condamnations à mort : « Les États devraient prévoir dans leur législation nationale un délai raisonnable d'au moins six mois durant lequel le défendeur pourrait interjeter appel devant une juridiction supérieure ou former un recours en grâce avant l'exécution d'une condamnation à mort. Une telle mesure empêcherait des exécutions précipitées et permettrait au défendeur d'exercer tous ses droits [...].[17]»

i.        Le droit de ne pas être soumis à un traitement dégradant

La loi ne modifie pas de manière importante les peines prévues pour des crimes précis. Elle prévoit toutefois que les tribunaux sont tenus de prononcer la peine de mort pour les « actes terroristes » ayant entraîné mort d'homme. La loi donne pour instruction au juge de prononcer la peine maximale : « Tout individu reconnu coupable par le tribunal d'exception sera condamné à la peine maximale prévue par la loi pour le crime commis, à moins que le tribunal ne décide, pour des raisons qui devront être précisées, de lui infliger une peine plus clémente » (art. 20).

La loi ne semble pas avoir pour objectif principal de rendre la justice et de punir les individus pour les actes qu'ils ont commis, mais plutôt de dissuader d'éventuels criminels en prévoyant des châtiments sévères. Cette attitude est susceptible de restreindre le droit de l'accusé d'être présumé innocent et de bénéficier d'un procès équitable. L'objectif de la dissuasion est particulièrement évident lorsque la loi évoque le lieu où le châtiment sera infligé : « Le gouvernement [fédéral] peut préciser la manière, la méthode et le lieu de l'exécution de toute peine prononcée aux termes de la présente loi en prenant en compte l'effet dissuasif que cette exécution est susceptible d'avoir » (art. 22).

Cet article prévoit également l'exécution en public des condamnés à mort, méthode que le Premier ministre Nawaz Sharif avait appréciée pendant son premier passage au gouvernement et qu'il avait intégrée dans la Loi sur les tribunaux d'exception appliquant une procédure accélérée. Lorsque le champ d'application de la peine de mort a été étendu, en mars 1997, au viol en réunion, Nawaz Sharif a annoncé que ce crime disparaîtrait si les violeurs étaient pendus au lampadaire le plus proche du lieu de leur crime. Le 13 août 1997, alors que le projet de loi antiterroriste était en discussion, le Premier ministre a déclaré à des correspondants étrangers : « Si la peine capitale est appliquée à ces gens-là [les terroristes], elle aura certainement un effet dissuasif.[18]»

Amnesty International s'oppose inconditionnellement à la peine de mort car il s'agit d'une violation du droit le plus fondamental, à savoir le droit à la vie. Il n'a jamais été démontré que ce châtiment ait un effet dissuasif particulier, contrairement à ce que pensent de nombreux Pakistanais Le Rapporteur spécial sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires a déclaré en décembre 1996 : « De nombreux experts scientifiques, en criminologie, en sociologie et en psychologie notamment, ont exprimé des doutes quant à l'effet dissuasif de la peine capitale. Les gouvernements des pays où la peine capitale existe encore sont donc invités à ne ménager aucun effort pour obtenir son abolition, laquelle a été préconisée à maintes reprises par l'Assemblée générale[19] ». Les statistiques de la criminalité publiées au Pakistan sont parlantes : le taux de criminalité n'a cessé d'augmenter, bien que les gouvernements qui se sont succédé aient élargi le nombre de crimes pour lesquels la peine de mort peut être prononcée.

Amnesty International s'oppose à toutes les condamnations à mort et elle appelle les gouvernements du monde entier à suspendre les exécutions à titre de première étape vers l'abolition de ce châtiment. L'Organisation estime que les exécutions publiques ont un effet particulièrement cruel sur la société et elle exhorte le gouvernement pakistanais à ne procéder à aucune exécution publique. Bien que le Pakistan ne soit pas partie au PIDCP, il est important de rappeler que le Comité des droits de l'homme a déclaré que « les exécutions publiques [étaient]... incompatibles avec la dignité humaine.[20]»

3.3.L'application de la loi

Les partis d'opposition, et plus particulièrement le PPP, ont dénoncé la nouvelle loi en la qualifiant de loi « noire », qui allait être utilisée pour harceler les opposants politiques. Le général Jahangir Karamat, chef d'état-major, a déclaré le 14 août que la loi était une « bonne chose », tout appelant à la vigilance contre une utilisation abusive.

La HRCP a qualifié cette loi d'instrument qui allait « semer la terreur dans le cœur des citoyens ordinaires plutôt que de paralyser les terroristes ou prétendus tels ». Des avocats du Pendjab, du Sind et du Baloutchistan se sont mis en grève pour protester contre l'adoption de la loi. Une large alliance d'organismes de défense des droits de l'homme de Karachi a réclamé, le 17 août, l'abrogation inconditionnelle de la loi dans les termes suivants : « Nous pensons que, dans son esprit, la Loi antiterroriste viole la dignité et la valeur de la vie humaine. [...] La promulgation de lois qui autorisent l'appareil d'État à menacer la vie et les biens des citoyens innocents constitue une violation des droits fondamentaux énoncés par la Constitution.»

Plusieurs requêtes en inconstitutionnalité ont été introduites devant les hautes cours de Peshawar et de Lahore, ainsi que devant la Cour suprême. Elles n'ont pas encore été examinées.

Le gouvernement pakistanais a défendu à plusieurs reprises l'adoption de cette loi. C'est ainsi que Mushahid Hussain, ministre de l'Information, a déclaré le 18 août à Karachi : « La loi a pour but de protéger le droit fondamental à la vie de chaque Pakistanais [...]. Il ne peut en aucune circonstance être porté atteinte à ce droit et nous ne pouvons admettre qu'un groupe terroriste quel qu'il soit le méprise ». Il a également insisté sur le fait que le gouvernement avait évité de recourir à l'alternative adoptée par le gouvernement précédent, à savoir les exécutions extrajudiciaires : « Nous avons préféré choisir la légalité [...] ». Khalid Anwar, ministre fédéral de la Justice, a affirmé le 21 août que la loi n'était pas « parfaite », et qu'elle serait progressivement supprimée dans un délai de trois à six mois, une fois atteint son objectif de contribuer au rétablissement de l'ordre public.

Répondant aux nombreuses critiques émanant d'organisations locales et internationales de défense des droits de l'homme, le Premier ministre, Nawaz Sharif, a déclaré le 15 août que son gouvernement « rétablirait des conditions idéales de maintien de l'ordre dans le pays dans les mois qui suivraient en pendant les terroristes en public sans prendre en considération les objections des soi-disant organisations de défense des droits de l'homme ». Il a ajouté qu'il ne reconnaissait pas les « prétendus droits de l'homme », qu'il « ne se préoccupait pas du tapage en Occident à propos de tout ce que nous faisons » et qu'il respectait les droits énoncés dans le Coran (Dawn, The News, 16 août 1997).

En tant que membre des Nations unies, le Pakistan est tenu par la Charte des Nations unies de promouvoir le « respect des droits de l'homme ». L'Assemblée générale des Nations unies a adopté par consensus le 10 décembre 1948 la Déclaration universelle des droits de l'homme, dont le préambule dispose : « [...] Les États membres se sont engagés à assurer [...] le respect universel et effectif des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». Dans ce préambule, l'Assemblée générale proclame « la présente Déclaration universelle des droits de l'homme comme l'idéal commun à atteindre par tous les peuples et toutes les nations afin que tous les individus et tous les organes de la société, ayant cette déclaration constamment à l'esprit s'efforcent, par l'enseignement et l'éducation, de développer le respect de ces droits et libertés et d'en assurer, par des mesures progressives d'ordre international et international, la reconnaissance et l'application universelles et effectives [...].»

Les tribunaux d'exception ont commencé à fonctionner au Pendjab le 22 août, et les premières décisions ont été signalées. Shahbaz Sharif, Chief minister du Pendjab, a déclaré le 20 août que 15 ou 16 tribunaux allaient être immédiatement instaurés au Pendjab pour juger des affaires dans des prisons, des mosquées ou sur le lieu où des crimes ont été commis. Il a ajouté qu'environ 5 000 dossiers en instance devant des tribunaux d'exception appliquant une procédure accélérée allaient être renvoyés devant les nouvelles juridictions. Le gouvernement fédéral a créé dès le lendemain 11 tribunaux au Pendjab, et il a désigné les juges chargés de les présider après consultation du président de la haute cour de Lahore[21] La création de tribunaux d'exception dans les autres provinces a été annoncée à la fin d'août, mais Amnesty International ignore ceux-ci ont commencé à fonctionner.

Plusieurs condamnations, notamment à la peine capitale, ont été prononcées. Le 28 août 1997, soit six jours après que les tribunaux d'exception eurent commencé à fonctionner, Mohammad Sarwar, reconnu coupable d'avoir enlevé, molesté et tué un jeune garçon, a été condamné à mort à Faisalabad. Le 15 septembre 1997, Muharram Ali, un chiite accusé d'avoir perpétré un attentat à la bombe qui avait coûté la vie à 23 personnes à Lahore en janvier, a été condamné à mort par un tribunal d'exception de Lahore. Amnesty International ne dispose d'aucun détail sur ce procès. Les peines n'ont pas encore été exécutées.

4.Préoccupations et recommandations d'Amnesty International

Tout en reconnaissant que les gouvernements ont le devoir de traduire en justice les auteurs d'infractions prévues par la loi, Amnesty International estime que cet objectif ne peut être atteint au prix de la suspension ou de la restriction de droits fondamentaux. L'Organisation déplore que l'adoption de la Loi antiterroriste de 1997 viole les droits fondamentaux et les garanties prévues par la législation pakistanaise, et craint qu'elle n'entraîne de nombreuses violations des droits de l'homme. Amnesty International prie le gouvernement pakistanais d'abroger immédiatement cette loi sans la remplacer. Elle prie en outre le gouvernement pakistanais de prendre les mesures suivantes aussi longtemps que la loi restera en vigueur:

faire savoir clairement et sans ambiguïté à la police que l'utilisation de la force meurtrière ne saurait être tolérée, sauf en cas de véritable danger pour la vie humaine;

informer tous les policiers qu'ils ne peuvent en aucun cas recourir à la torture ; cette pratique, qui est prohibée par la Constitution pakistanaise, constitue une infraction prévue par le Code pénal pakistanais;

suspendre l'exécution de toutes les condamnations, notamment à la peine capitale, prononcées par les tribunaux d'exception, du fait que les procès à l'issue desquels ces peines sont prononcées ne respectent pas les normes internationales d'équité ni les garanties légales prévues par la législation pakistanaise;

faire rejuger toutes les personnes condamnées par des tribunaux d'exception, notamment celles condamnées à mort, par des juridictions ordinaires leur accordant toutes les garanties légales prévues par la législation pakistanaise;

renvoyer toutes les affaires en instance devant les tribunaux d'exception devant des juridictions ordinaires, qui devraient réexaminer tous les éléments de preuve déjà soumis aux tribunaux d'exception;

mettre en œuvre toutes les garanties énoncées dans le Code de conduite pour les responsables de l'application des lois, ainsi que dans les Principes de base sur le recours à la force et l'utilisation des armes à feu par les responsables de l'application des lois et les Principes de base relatifs à l'indépendance de la magistrature;

ratifier les traités internationaux relatifs aux droits de l'homme, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), qui énoncent, entre autres, la prohibition de la torture et les garanties minimales d'équité des procès, ou y adhérer.

La version originale en langue anglaise de ce document a été publiée par Amnesty International, Secrétariat international, 1 Easton Street, Londres WC1X 8DJ, Royaume-Uni, sous le titre Pakistan. Legalizing the impermissible: the new anti-terrorism law. Seule la version anglaise fait foi.

La version française a été traduite et diffusée aux sections francophones et au Secrétariat international par LES ÉDITIONS FRANCOPHONES D'AMNESTY INTERNATIONAL - ÉFAI - novembre 1997.



[1] Dawn, Karachi, 17 août 1997.

[2] Pour des informations détaillées sur la situation des droits de l'homme dans le Sind, voir le document intitulé Pakistan. Situation critique des droits de l'homme à Karachi (index AI : ASA 33/01/96).

[3] En vertu de la loi de 1975 relative à la répression des activités terroristes (tribunaux d'exception), amendée à maintes reprises par la suite, des tribunaux d'exception ont été créés dans toutes les provinces du Pakistan pour juger les suspects d'« infractions terroristes » définies de manière très vague. Les dispositions régissant ces juridictions étaient manifestement viciées : deux de leurs aspects les plus graves étaient la suppression de la présomption d'innocence des accusés et l'indépendance insuffisante des juges par rapport au pouvoir exécutif. La haute cour de Lahore avait conclu que les juges siégeant dans les tribunaux d'exception dépendaient du pouvoir exécutif pour leur nomination, leur statut et leur mutation ainsi que pour la supervision de leur travail. Cf. également le document intitulé Pakistan. Garanties en matière de droits de l'homme. Mémorandum soumis au gouvernement à la suite d'une visite effectuée en juillet-août 1989 (index AI : ASA 33/03/90). Les tribunaux d'exception ont cessé de fonctionner sous leur forme originale dans deux provinces. À la suite d'un jugement rendu en juillet 1996 par la haute cour de Lahore, qui concluait que la création des tribunaux d'exception n'avait pas respecté la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire garantie par la Constitution, ces juridictions ont cessé de fonctionner au Pendjab. Toutefois, à la fin de 1996, certains tribunaux d'exception ont été rétablis sous le contrôle de la haute cour provinciale, leurs juges étant désignés après consultation du président de cette juridiction. Les tribunaux d'exception ont été abolis en janvier 1997 dans le Sind par le gouvernement intérimaire ; ils n'ont pas été remplacés et les affaires en instance ont été renvoyées devant des juridictions ordinaires. Le rapport d'une commission juridique nationale déposé en août 1997 fait état de 18 625 dossiers ouverts en vertu de la Loi sur la répression des activités terroristes. Ces dossiers étaient en instance à la mi-97 dans les quatre provinces. Il précise qu'il faudrait créer 121 postes de magistrats pour régler rapidement ces affaires.

[4] Dawn, Karachi, 17 août 1997.

[5] L'article 6 dispose : « Quiconque, dans le but de semer la terreur dans la population ou dans une partie de la population, ou d'aliéner une partie de la population ou de porter atteinte à l'harmonie entre différentes catégories de la population, se livre à un acte quel qu'il soit impliquant l'utilisation de bombes, de dynamite, d'autres substances explosives ou inflammables, d'armes à feu, d'autres armes meurtrières, poisons ou gaz nocifs, produits chimiques ou autres substances dangereuses, de manière à entraîner ou à risquer d'entraîner la mort d'autrui ou à lui occasionner des blessures ou à provoquer des dégâts ou la destruction de biens ou la perturbation de la fourniture de services essentiels à la vie de la communauté, ou qui exhibe des armes à feu ou menace des fonctionnaires de recourir à la force pour les empêcher d'accomplir leur devoir légitime, commet un acte terroriste. »

[6] La loi ne mentionne pas l'incitation à la haine ethnique.

[7] Cf. également le document publié par Amnesty International et intitulé Pakistan. Il est temps de respecter les droits de l'homme (index AI : ASA 33/12/97).

[8] Cf. les documents intitulés Pakistan. Torture, morts en détention et exécutions extrajudiciaires (index AI : ASA 33/05/93), Pakistan. Persistance des cas de torture, de mort en détention, d'exécution extrajudiciaire et de "disparition" sous le gouvernement du PPP (index AI : ASA 33/01/95), Pakistan. Situation critique des droits de l'homme à Karachi (index AI : ASA 33/01/96) et Pakistan. Il est temps de respecter les droits de l'homme (index AI : ASA 33/12/97).

[9] The Frontier Post, Peshawar, 23 août 1997.

[10] C'est ainsi qu'au cours d'une visite au Pakistan en décembre 1995 un responsable gouvernemental a déclaré aux représentants de l'Organisation que la lenteur des procédures judiciaires et la facilité avec laquelle les suspects pouvaient obtenir une mise en liberté sous caution avaient encouragé les policiers de Karachi à faire justice eux-mêmes et à tuer les suspects.

[11] Les tribunaux pakistanais ont à traiter un arriéré considérable de dossiers, ce qui augmente la durée les procédures. Des suspects de droit commun sont parfois acquittés après avoir passé des années en prison en attendant d'être jugés, d'autres sont condamnés à des peines inférieures à la durée de leur détention préventive. Selon le rapport de la Commission pakistanaise des lois, beaucoup d'affaires étaient en instance devant les juridictions en 1997, dont 8 031 devant la Cour suprême, 75 768 devant la haute cour de Lahore, 62 669 devant la haute cour du Sind, 11 497 devant la haute cour de Peshawar, 655 devant la haute cour de Quetta, 1 322 devant le tribunal fédéral de la charia (droit musulman) et 589 012 devant les juridictions inférieures.

[12] E/CN.4/1997/60, p. 13.

[13] E/CN.4/1997/32, p. 47.

[14] Dawn, Karachi, 22 août 1997.

[15] Déclaration orale à la Commission des droits de l'homme, 11 février 1992, à l'occasion de la présentation du rapport E/CN.4/1992/17.

[16] Cf. le document intitulé Pakistan. La peine de mort (index AI : ASA 33/10/96) pour des détails sur les possibilités réduites de commutation de peine depuis l'introduction des lois islamiques dans le Code pénal pakistanais.

[17] E/CN.4/1997/60.

[18] La Cour suprême a suspendu les exécutions publiques à la fin de 1992 en attendant qu'il soit statué sur la question de savoir si elles étaient compatibles avec la dignité humaine garantie par l'article 14 de la Constitution pakistanaise. Lorsque le gouvernement de Benazir Bhutto a interdit les exécutions publiques en 1994, la Cour suprême a classé cette question en déclarant : « Il ne semble désormais plus nécessaire que cette juridiction statue à ce propos. » Cf. le document intitulé Pakistan. La peine de mort (index AI : ASA 33/10/96).

[19] E/CN.4/1997/60.

[20] Observations finales du Comité des droits de l'homme sur le rapport initial du Nigéria, doc N.U n° CCRP/C/79/Add.65, 24 juillet 1996, paragr. 16.

[21] Trois tribunaux d'exception ont été créés à Lahore, deux à Multan, deux à Faisalabad, un à Rawalpindi, à Dera Ghazi Khan, à Gujranwala et à Bahawalpur.

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